A sohasem élesített fegyver

Továbbra sem várható a hírhedt szankciós cikkely alkalmazása hazánkkal szemben.

Megint Magyarország volt a téma Strasbourgban. Önmagában ez már el sem érné a magyar újságolvasó ingerküszöbét, hiszen az utóbbi években szinte menetrendszerűen újra és újra felbukkan az Európai Unió különböző intézményeinek napirendjén a „magyarországi helyzet” az Orbán-kormány egy-egy látványos vagy a szokásosnál is elképesztőbb húzása után. Az ilyen forgatókönyvek általában ugyanúgy végződnek. Jogállamiságért aggódás ide, emberi jogi szónoklatok oda, legfeljebb annyi történik, hogy néhány konkrétan megfogható ügyben indítanak egy-egy kötelezettségszegési eljárást. Ezenkívül viszont maximum kiadnak néhány közleményt, látványosan összeszólalkoznak Orbán Viktorral a plenáris ülésen, esetleg elfogadnak egy jogi kötőerővel nem rendelkező nyilatkozatot, és kész. Orbán pedig győztesként jön haza, és eladhatja, hogy megint megvívott egy szabadságharcot Brüsszellel, a „senki által meg nem választott” Európai Bizottság pedig belegázol a magyar szuverenitásba. Most azonban ennél egy árnyalatnyival többről van szó, ugyanis a hírhedt „atombomba”, azaz az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke szerinti szankciós eljárás is játékba került – igaz, egyelőre csak az ígéret szintjén.

Ezúttal a Fidesz saját európai parlamenti frakciója, az Európai Néppárt, valamint a baloldali képviselőcsoportok is benyújtottak egy-egy határozati indítványt az EP-ben Magyarországgal szemben. A kettőben az a közös, hogy aggódnak egy kicsit az EU alapértékei miatt, és megemlítik a 7. cikk szerinti szankciós eljárást. A szerdai strasbourgi plenáris ülésen aztán az utóbbiak szigorúbb verzióját fogadták el a képviselők, ráadásul úgy, hogy a néppárti frakcióból is nagyon sokan inkább a baloldaliak javaslatát támogatták. A balos frakciók szövegváltozata a néppártiak megengedő stílusával és általános lózungjaival ellentétben konkrétan megemlíti az elmúlt időszak leginkább kritizált fejleményeit: a menedékkérőkre vonatkozó szabályozás szigorítását, a külföldről támogatott civil szervezetek listázását, a teljesen vállalhatatlan lex CEU-t, valamint a nettó hazugságokat sulykoló nemzeti konzultációt és a vele együtt járó „Állítsuk meg Brüsszelt!” kampányt.

Mindezek alapján az állásfoglalás arra jut, hogy „a jelenlegi magyarországi helyzet az EUSZ 2. cikkében foglalt értékek súlyos megsértése egyértelmű kockázatának minősül, és indokolja az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése szerinti eljárás megindítását”. Ezért az Európai Parlament utasítja illetékes bizottságát, a LIBE-t, hogy készítsen különjelentést Magyarországról. A most elfogadott állásfoglalás tehát egyáltalán nem jelenti a 7. cikk megindítását: még bőven az előkészítés első fázisaiban vagyunk. Majd ha a LIBE jelentése meglesz, akkor lehet ténylegesen a 7. cikkel bármit is kezdeni, legalábbis elméletileg. Gyakorlatilag akkor sem, a 7. cikk ugyanis a valóságban valószínűleg alkalmazhatatlan. Éppen amiatt becézik atombombának, mert sosem alkalmazzák, és nem azért, mert annyira pusztító lenne.

A hírhedt szankciós cikkely régóta vitatéma az európai alkotmányjogászok körében. Az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikkében szabályozott szankciós eljárás kapcsán egy sor tévhit kering a közbeszédben. Például olyasmik, hogy ez az uniós tagság felfüggesztésével, ne adj’ isten az érintett tagállam Európai Unióból való kizárásával járna. Valójában egyikről sincs szó: legrosszabb esetben is a tagállam „egyes, a szerződésekből eredő jogait” függesztik fel, például a szavazati jogát a tanácsban. Ez azonban már az eljárás harmadik lépcsőfoka: egy olyan eljárásé, ahol nemcsak hogy a második lépcsőfokot tűnik lehetetlennek megugrani, de már az elsőre feljutni is elég macerás.

Az egész úgy kezdődik, hogy a tagállami minisztereket tömörítő testület, a Miniszterek Tanácsa négyötödös többséggel megállapítja, hogy egy tagállamban fennáll az „egyértelmű kockázata” annak, hogy az EU alapértékeit megsértik. Az említett értékeket az Európai Unióról szóló szerződés – méltatlanul kevésbé híres – 2. cikke sorolja fel: ezek nagyjából a jogállamiság, a demokrácia és az emberi jogok. Első, de még második ránézésre is szimpla közhelygyűjteménynek tűnik a lista, és pontosabb definíció híján nem is igazán fair ilyesmikre alapozva szankcionálni. Ezt egyébként az Európai Parlament is felismerte, és már be is terjesztett egy indítványt az Európai Bizottságnak, hogy pontosabban körülírt indikátorok alapján minden tagállamban rendszeresen értékeljék a demokrácia és a jogállamiság helyzetét független szakértők közreműködésével. Eléggé korrekt ötlet, de az uniós jogalkotás tempóját ismerve még eltart pár évig, mire lesz belőle valami – már ha lesz egyáltalán.

Egyelőre tehát csak a 7. cikkből lehet főzni, ennek pedig már az első lépcsőfoka kapcsán be kell látni: nem egyszerű a Miniszterek Tanácsában négyötödös többséget összehozni, ráadásul emellett még az Európai Parlament egyetértésére is szükség van. A mostani állásfoglalás elfogadásából ennek kapcsán nem érdemes messzemenő következtetéseket levonni, mert a 7. cikkel kapcsolatos szavazásban nem lesz elég az egyszerű többség, hanem a jelenlévők kétharmadának szavazata kell majd. De még ha nagy nehezen meg is állapítják az értékek megsértésének egyértelmű kockázatát, annak sincs következménye – már persze azon kívül, hogy politikailag eléggé kellemetlen.

Ha a tagállam nem változtat a helyzeten, akkor jön az eljárás második lépcsőfoka, ami már-már sci-fi kategória. Itt arról van szó, hogy kimondják: az adott tagállam „súlyosan és tartósan” megszegi az EU értékeit. Szankció sehol, ez továbbra is egy puszta deklaráció, ráadásul az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanács egyhangú döntése kell hozzá. Az érintett tagállam képviselőjét leszámítva persze, de azért nehezen elképzelhető, hogy mondjuk a lengyelek megszavaznának egy ilyen határozatot Magyarország ellen – és valószínűleg nem csak ők ódzkodnának ettől.

A fentiek fényében nem nehéz kiszámolni, mekkora a valószínűsége annak, hogy az eljárás Magyarországgal – vagy bármely más tagállammal – szemben a harmadik szakaszba jusson, és ténylegesen felfüggesszék a szavazati jogát (amihez egyébként ismét a Miniszterek Tanácsának minősített többsége kellene).

A nullához közelítő eredmény valószínűleg kijött az Európai Bizottságnak is, legkésőbb akkor, mikor a magyar alkotmányozás körüli uniós felhördülést az enyhe dorgálással felérő Tavares-jelentéssel sikerült lezárni 2013 nyarán. Ráadásként indítottak ugyan pár kötelezettségszegési eljárást is, amelyeket el is veszítettünk, de összességében ezek nem rendítették meg az „illiberális modellt”. A bizottság számára is nyilvánvaló lett, mennyire nem reális opció a 7. cikk alkalmazása ilyen esetekben, ezért előálltak az úgynevezett jogállami kerettel, amit már teszteltek is Lengyelországon. (Két magyar Brüsszel-ellenes szabadságharc között ugyanis a lengyel kormány is merített Orbánék innovatív ötleteiből, például kicsinálta az alkotmánybíróságot.) A jogállami keret nem egy normatív jogszabály, hanem inkább csak egy formalizált egyeztetési folyamatot ír elő a tagállam és az Európai Bizottság között: az egésznek elvileg az a célja, hogy megelőzzék a 7. cikk alkalmazását.

Az Európai Parlament korábban kérte is a bizottságot, hogy a jogállami keret alapján kezdjen egyeztetéseket a magyar kormánnyal, ennek azonban az utóbbi nem tett eleget. Ezt rosszallóan fel is emlegeti a most elfogadott állásfoglalás, amelyből valami olyasmi üzenet olvasható ki, hogy „ha a bizottság nem volt hajlandó alkalmazni a legenyhébb eszközt, akkor majd most kikényszerítjük a durvább módszereket”. A 7. cikk lépcsőfokainak ismeretében persze nyilvánvaló, hogy ezek a módszerek valójában egyáltalán nem durvák és nem is hatékonyak – hacsak nem tekintjük eredménynek a politikai hangulatkeltést, amely kontraproduktív módon akár további táptalajt is adhat Orbán Brüsszel-ellenes szabadságharcának.

A 7. cikk körüli hercehurca mindemellett fájdalmasan rávilágít a magyar politikai kultúra nyomorúságára. Nem az uniónak kellene ugyanis megoldania a belső problémáinkat: a demokrácia lezüllesztése és a jogállami intézményrendszer lebontása elsősorban minket, magyarokat kellene hogy zavarjon, nem pedig a „brüsszeli bürokratákat” és az EP-képviselőket. Az, hogy a magyar társadalom és a politikai elit ellenzéki része évek óta képtelen eredményesen fellépni e tendenciák ellen, bizonyára jelez valamit. Csak nem azt, hogy a jogállamra és a normális demokratikus működésre nálunk nincs is tömeges társadalmi igény?