Az 1918. október 31-i őszirózsás forradalomnak nevezett eseménysor után több mint egy évig tartó kaotikus időszak következett a magyar történelemben. Az ország nagy részét Károlyi Mihály elhibázott lépései következtében csehszlovák, román, szerb és francia csapatok szállták meg, miközben a maradék országban 133 napig tombolt a vörös terror. Ez a káosz Horthy 1919. november 16-i Budapestre történő bevonulása után kezdett kitisztulni. Novemberben hivatalba lépett a Huszár-kormány, decemberben meghívták Magyarországot a versaillesi békekonferenciára, és 1920 januárjában sor került a nemzetgyűlési választásokra. Az ország lassan kezdett visszatérni a normalitás útjára.
Ebben a szituációban kulcskérdésként merült fel az államforma és az államfő kérdése. Az államforma kérdéskörét – köztársaság versus királyság – a magyar politikai elit rövid idő alatt lerendezte. Széleskörű konszenzus alakult ki, hogy Magyarország államformája a királyság marad. Ezen döntés azonban rögtön felvetette a következőt: Ki legyen a király?
Az 1920. január 25-i választáson a Keresztény Nemzeti Egyesülés Pártja (KNEP) és a Kisgazdapárt megközelítőleg egyenlő számú mandátumot szerzett. Mindkét párt egyetértett abban, hogy Magyarország királyság legyen. Csakhogy a KNEP politikusai legitimisták voltak, azaz a 1918 novemberében „az államügyek intézésétől” visszavonult IV. Károlyt tekintették Magyarország jog szerinti uralkodójának, és ezért restaurációja mellett szálltak síkra. Míg a Kisgazdapárt a szabad királyválasztás mellett érvelt, azaz IV. Károlyon kívül más személyt is el tudott képzelni a magyar trónon.
A legitimisták és szabad királyválasztók küzdelme azonban nem a magyar Parlamentben dőlt el. 1920. február 2-án a brit és a francia kormány határozottan jelezte Budapestnek, hogy új államfőként sem IV. Károlyt, sem a Habsburg-ház valamelyik tagját nem tudják elfogadni. A vezető politikusok rendhagyó megoldást találtak, úgy döntöttek, hogy ideiglenes jelleggel kormányzót állítanak az ország élére. Hasonló megoldásra volt már példa a magyar történelemben, gondoljunk csak Hunyadi János és Kossuth Lajos kormányzóságára. Az elvi döntés megszületése után, felmerült a gyakorlati kérdés: Ki legyen a kormányzó?