A vidékfejlesztés agóniája

A sokat emlegetett Leader-program valójában a vidékfejlesztési támogatások felhasználására az Európai Unióban már több évtizede sikerrel alkalmazott módszertan, amelynek lényege, hogy a támogatás felhasználására irányuló tervezést és döntést eltávolítják a központi hivatali rendszerektől, és rábízzák az ott élőkből szerveződött komplex (civil, vállalkozói és önkormányzati szférát is tömörítő) közösségekre. Így a helyi problémákra jobban reagáló, eredményesebb tervek születhetnek, és az újra elosztott központi pénzek jóval hatékonyabban hasznosulhatnak. E külföldön legendásan sikeres megközelítésmód használatában – amely iránt az amerikai kormány is élénken érdeklődik – Magyarországon csúfosan megbukott. Az ehhez vezető folyamat elemzése számunkra különösen fontos, mivel ez a közvetlen részvételi demokrácia eszközeit erősítő, maximális szubszidiaritást (az az elv, amely szerint minden döntést és végrehajtást a lehető legalacsonyabb szinten kell meghozni, ahol a legnagyobb hozzáértéssel rendelkeznek – a szerk.) megvalósító program hatékony megoldást jelenthetett volna a szétesett közösségekkel jellemezhető, hanyatló vidéki térségek felzárkóztatására.
Általánosságban elmondható, hogy a hazai Leader-módszertan bukásának oka egyrészről a szakértelem és az európai gyakorlat ismeretének hiánya, másrészről a lényegi decentralizációt megvalósítani hivatott program erőteljes központosítása és a közigazgatási eljárási rendszerbe erőltetése. Összegyűjtöttük az eddig elkövetett főbb gyakorlati hibákat.

A helyi közösségek „megalakítása”
Az európai gyakorlat épít az előző programok eredményeire, vagyis azok a vidéki civil vagy más fejlesztő szervezetek, amelyek már gyakorlatot szereztek a vidékfejlesztési programok megvalósításában, folytathatták tevékenységüket. A hazai gyakorlat ezzel ellentétben egy minisztériumi rendeletben előírt kötelező alapszabályminta és más, az összetételre, a megalakulásra és a működésre vonatkozó szabályok előírása mellett, „elrendelte” új civil szervezetek megalakítását. Csak ezek a mesterségesen létrehozott szervezetek pályázhattak a vidékfejlesztési támogatásokra. E módszer azon túl, hogy az így megalakult szervezetek civil legitimitása jogi szempontból is rendkívül aggályos, visszafordíthatatlan társadalmi károkat okozott, ugyanis a szabad civil szerepvállalásba, a részvételi demokráciába vetett bizalmat helyrehozhatatlanul lerombolta olyan térségekben, ahol éppen ez lett volna az egyik megújulási feltétel. A rendelet nyomán megalakított szervezeteknek központilag meghatározott időközök szerint kellett taggyűléseket, elnökségi üléseket tartaniuk, és ezeken a fórumokon kellett kialakítani a térségre vonatkozó vidékfejlesztési elképzeléseiket (helyi vidékfejlesztési stratégiát). A mesterkélt, túlszabályozott és a múltat idézően paternalista folyamat ellenére néhány térségben, a korábbi Leader-programban részt vett, elhivatott szakemberek segítségével sikerült valódi közösségi mobilizációt és tervezést elindítani, amit azonban a szaktárca (FVM) lépései teljesen tönkretettek.

A tervezés központosítása
A helyi társadalmi és gazdasági szereplők kisebb-nagyobb mértékű bevonásával, több hónapos szervező- és tervezőmunka eredményeként kezdtek kialakulni a helyi fejlesztési elképzelések. Ekkor az FVM előírta egy internetalapú tervezőrendszer kötelező használatát, amelyet az FVM VKSZI mellett tevékenykedő EPAP Kft. dolgozott ki és tart fenn (www.umvphvs.eu) aránytalan díjazásért. Az eddigi, valódinak mondható tervezési folyamatnak ezzel a lépéssel vége lett, mivel a szakmailag teljesen színvonaltalan, együgyűen mechanikus, tartalmi és formai szempontból erősen korlátolt rendszer leegyszerűsítette és uniformizálta a folyamatot (sok esetben csak legördülő menükből lehetett tervezési opciókat választani). Az addig elkészült elképzeléseket a legtöbb esetben nem lehetett „belefaragni” a rendszerbe, így a konstrukciótól elvárt egyedi kiútkeresés, innovatív jelleg érvényesülésének azonnal véget vetett. Mindezt igen nehéz volt a kialakult közösségekkel megértetni, ekkor már érezni lehetett a programba vetett bizalom és érdeklődés hirtelen csökkenését.

Tengelyes trükközés
Az új vidéki Magyarországot felépíteni hivatott program (ÚMVP) képezi a 2007–2013 közötti EU-finanszírozás agrár- és vidékfejlesztési pénzeinek felhasználási kerettervét, amelynek forrásait az EU-ban használatos terminológia szerint 4 „tengelyre” (axis) osztották fel: az első tengely biztosítja a klasszikus agrártámogatásokat, a második lenne az agrár-környezetgazdálkodási forrás, a harmadik tengely finanszírozná a vidék fejlesztését, a vidéki életminőség javítását, a felzárkóztatást. Meggyőződésem, hogy ez a három keret sem szolgálja az eredetileg kitűzött célokat. Súlyosan elhibázottak, számos ellentmondással terheltek. A IV. tengely az EU-országokban jól bevált Leader-program, amelyet sikerült a szocialistáknak Európában nem szokásos módon úgy összekeverni a III. tengellyel, hogy azt végül senki ne értse igazán, és ezzel végletesen kockáztatta a program sikerét. 2008 nyarán a minisztérium által küldött rendelettervezetekben és egyéb kommunikációs anyagokban meglepő és értelmetlen fordulat következett be. Megváltozott a helyi közösségek által kezelhető források összetétele, és kiderült, hogy a III. tengely forrásait 4 központilag kiadott rendelet formájában szándékoznak meghirdetni. E változtatás minden különösebb magyarázat nélkül döbbenetes mértékben lecsökkentette a Leader forrásait. A Leader lett volna a dekoncentrált forráselosztás utolsó esélye, ami ezzel szertefoszlott. A helyi közösségek döntési kompetenciája így változott központi döntéssé. A végek pénze így vált a központ pénzévé. Ez egyúttal azt is jelentette, hogy az addigi hosszú és költséges tervezési folyamat teljesen feleslegessé vált, ki lehetett dobni az ablakon, és az ígért tervezési autonómia dacára csak négy, a minisztérium által meghatározott konstrukcióra lehetett pályázni (zömmel játszóterek, templomok felújítása és kétes turisztikai fejlesztések). Ráadásul mindez európai trendekkel és az FVM korábbi ígéreteivel is szembe menve nem folyamatosan nyitott pályázati lehetőségeket indítottak, hanem meghatározott időszakokban, rövid beadási határidőkkel szabályozott kiírásokat. Ezek a lépések leegyszerűsítve azt jelentették, hogy Magyarországon Európában szokatlan módon központosították a konstrukciót. A központ (FVM) azonban meg sem próbálta az érintetteknek elmagyarázni a megmagyarázhatatlan folyamatot, amelynek egyenes következménye lett, hogy a programba vetett bizalom teljesen megszűnt.

Az értékelés központosítása
Európa a forráselosztás értékelését is a helyi közösségekre bízza. Nálunk központi rendelet határozza meg a kötelezően alkalmazandó értékelő táblázatot is. Ezek a központilag kiadott értékelő táblázatok nevetségessé tették a helyi autonómiát, és hasonlatosan az internetalapú (EPAP Kft.) tervezőrendszerhez, felháborítóan szerény szakmai színvonalúak voltak. A legrémisztőbb önkényuralmi rendszert idéző részlet csak ekkor következett. Ha a helyi közösségek pontszámai eltértek az MVH (Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal) kontrollpontszámaitól, akkor forrásmegvonási szankcióval lehetett számolni. A vidékfejlesztési program ezen része mutatta meg igazán, hogy a szakigazgatási rendszer hatalmi gőgje miatt nem is értették a program európai üzenetét, nem látják korunk trendjeit, és nem rendelkeznek a minimálisan szükséges szakmai háttérrel sem. Az idézett büntetőrendelkezés emellett jogilag is képtelenség, hiszen nem lehet a szankció alapjául tenni az alany hatókörén ennyire kívül eső körülményt, ez csupán a hatalmi önkény számára teremt látszólagos legitimációt.

Az érdekképviselet központosítása
Az EU (és a józan ész) természetesen elvárja, hogy egy ilyen programnak legyen társadalmi és szakmai kontrollja. Amellett, hogy ez sosem volt hazai erősség, az EU-elvárásokat legalább papíron teljesíteni kell, így megalakult a program monitoringbizottsága és a Magyar Nemzeti Vidékfejlesztési Hálózat is. A megalakítás és az összetétel ismertetése meghaladná e munka tervezett terjedelmét, így csak annyiban foglalom össze, hogy mindkét szervezetben aggályos a helyi Leader-közösségek képviseletének aránya, de ami ennél fontosabb, a minősége is. Ezekben a testületekben szinte kizárólag a sajtóban már sokszor emlegetett, kazári székhelyű, Magyarországi Leader Közhasznú Egyesülethez köthető tagok vesznek részt. A sajtóban is megjelent, hogy több baloldali szervezet és Ficsor Ádámhoz köthető cégek is azonos székhelyen vannak bejegyezve, ezenkívül az egyesület több mint 500 millió forint forrást kapott már az FVM-től mindenfajta versenyeztetés nélkül. Ezt csupán annyival lehetne kiegészíteni, hogy ez a forrás meghaladja a másfél milliárd forintot. A fenti információk ismeretében nem meglepő, hogy az említett két szervezet csupán díszfunkciót tölt be, semmilyen valódi ellenőrző tevékenysége sincs. Ugyanakkor a „Leader-hatóságok” képviselői mindennemű kritikát inzultusként kezelnek, és többletellenőrzésekkel, adminisztratív akadályokkal büntetnek.
Az EU-előírások értelmében meg kellett volna alakítani a hazai Leader-hálózat független szolgáltatóközpontját is, amely a szakmai segítségnyújtáson kívül oktatásokat, képzéseket, konferenciákat szervezett volna, és a nemzetközi kapcsolatokat is irányította volna. Első próbálkozásra a minisztérium megkísérelte ezt a szerepet egy általa alapított szervezethez delegálni, oly módon, hogy ezt a szervezetet (VKSZI) független tudományos intézetként tüntette fel. A kísérlet érthető okokból meghiúsult. A második próbálkozás egy egymilliárd forintos, e célt szolgáló tender kiírása pedig, tekintettel arra, hogy több színvonalas pályázat is érkezett, érthetetlen okokból hiúsult meg. Jelenleg a harmadik próbálkozásra várunk.

A nemzetközi együttműködés korlátozása
Az európai Leader-folyamat egyik legfontosabb jellemzője az élénk nemzetközi tapasztalatcsere és együttműködés. Ez a helyi szükségletek drámai egyszerűsége és mértéke mellett érdektelennek tűnhet, de az európai szintű együttműködés megteremtése érdekében és az elmaradott térségek közösségeinek megerősítésében alapvető fontosságú. Az ilyen közösségeket az eddigi tapasztalatok szerint nagymértékben sarkallhatja egy hasonló külföldi példa megismerése, amivel reális viszonyítási alapot nyernek, és hatékonyabban élhetnek képviseleti és részvételi jogaikkal. A tervezés során az FVM kezdetben azt az információt terjesztette, hogy külön alap áll rendelkezésre erre a célra (sok EU-országban így van), ezért ezt nem kell a fejlesztési források terhére tervezni. Egy 2008. augusztusi központi tervezési ellenőrzés során kifejezetten eltanácsolták a közösségeket a nemzetközi együttműködések tervezésétől. Mindennek ellenére egyelőre semmilyen nemzetközi együttműködést segítő alap nem áll rendelkezésre, csak a fantáziánkon múlik (a sajtóhírek alapján nem is túl nehéz), hogy kitaláljuk-e, hova vándoroltak az e célt szolgálni hivatott pénzek.

A közigazgatási rendszerek
és a Leader-végrehajtás összekeverése
Az eddigi kudarcok fokozásaként a 2008 novemberében központi kiírásra meghirdetett pályázatok feldolgozását és értékelését a kiíró mostanáig képtelen volt elvégezni, így a 2009 májusára tervezett újabb pályázati fordulókat is elhalasztották. A helyzet megoldására a nyár folyamán az eddigi folyamathoz „méltó” megoldás született: a munka legnagyobb részét a tehetetlen központi hivatalokból a helyi közösségek szerveihez kell átruházni. Ehhez azonban a Leader-szervezeteket is akkreditációs feltételeknek kell megfeleltetni. Ez a törekvés a már teljességgel balkáni jelleget öltő folyamathoz képest is képtelenség. Ez azt jelentené, hogy egy támogatásban részesülő kedvezményezett szerezze meg a pályázatfeldolgozáshoz és -ellenőrzéshez szükséges köztisztviselői feltételeket is. A javaslat olyan megoldásokat is tartalmaz, hogy a Leader-szervezet fizessen megfelelő képesítésű humán erőforrást, és béreljen irodai kapacitást. Ez a megoldás a konfliktusoktól, színvonaltalanságtól és korrupciótól meglehetősen terhelt program az irányítási folyamatot és a felelősségi rendszert végképp kaotikussá tenné, ezenkívül példátlan módon közigazgatási végpontokká változtatná a vidéki közösségeket képviselő, részvételi demokrácia szférájába tartozó civil szervezeteket.

A megoldás
Összefoglalva megállapítható, hogy a vidékfejlesztés jelenlegi rendszere sem tartalmi (ÚMVP), sem intézményi, illetve személyi vonatkozásában nem képes a valós eredmények eléréséhez szükséges minimumok biztosítására. Tekintettel azonban arra, hogy a vonatkozó 2007–2013-as finanszírozási időszak jócskán előrehaladt, a beavatkozás körültekintést kíván annak érdekében, hogy a helyi közösségek minél kisebb kárt szenvedjenek el.
Az egyik legfontosabb feladat a programmal kapcsolatos bizalomvesztés orvoslása és az amúgy kétségbevonhatatlanul (Európában) hatékony Leader-módszertan megromlott imázsának javítása. A fent vázolt bizalomvesztési folyamat, különösen az aprófalvakban, eljutott a közösség mobilizálhatóságának végső határáig. Itt nem lehet „új” közösségeket alakítani, mert már nem nagyon van kiből. Természetesen más a helyzet egy 7-8 ezres települések képviselőiből álló közösségcsoport esetében.
A bizalom helyreállítása érdekében lehetőség szerint mielőbb le kellene állítani a program forrásainak „elpárolgását”, illetve a visszavonhatatlan és hosszú távú szerződések lekötését. Ehhez azonban az idén őszre tervezett kiírások megjelenésének elhalasztására lenne szükség a program egészének rendbetételéig, másképpen 2014-ig már nem lesz mit irányítani, mivel a forrásokat valószínűsíthetően idén ősszel teljesen lekötik majd.
Javasolt volna egy mielőbbi, független európai szakmai audit elvégeztetése, amely fényt derítene az európai Leader-elvekkel való szembefordulásra, a nagyfokú imázsrontásra és a bevált európai gyakorlati szokványok figyelmen kívül hagyására. Ez az anyag a program javítása érdekében az EU-val folytatandó egyeztetési folyamathoz elengedhetetlenül fontos lenne.
A rendszer korrekciója során nem érdemes újabb fáradságos fejlesztési munkát kezdeni, mivel számos sikeres, bevált, rendkívül könnyen adaptálható, teljesen kidolgozott európai eljárásrendszer létezik, amely biztosítja a szubszidiaritás maximális érvényesülését, vagyis a teljes tervezési és döntési autonómiát. Súlyos hiba lenne a korrupciógyanútól terhelt, a teljes programra rátelepedett Magyarországi Leader Közhasznú Egyesület összemosása, összetévesztése a 96 helyi közösség által alakított Leader-egyesületekkel, amelyek sok esetben megfelelő hatékonysággal képviselik a helyi gazdasági, civil és önkormányzati szektort, tehát hasznos közvetítő szerepet játszhatnak a későbbiekben is, amellett újak alakítása nevetségessé tenné a programot és a civil értékeket is. Jobb megoldást jelentene az új tagok csatlakozási lehetőségének megnyitása és a szervezetek belső tisztújításának lehetővé tétele. A reménytelenség kormányának bukását követően az új kormánynak erőn felüli vállalkozást jelent majd visszaadni a hitet a vidéki Magyarországnak.

A szerző a Somogy Megyei Közgyűlés elnöke