Két év kormányzati mérlege

Az alábbi írásban a két éve regnáló Fidesz-FKGP-MDF kormányzat strukturális-funkcionális jellemzőivel foglalkozom. Milyenek az új kormányzat legfontosabb alkotmányos, institucionális, szerkezeti, illetve működési sajátosságai? Az Orbán-kormányzat három, általam legfontosabbnak tartott vonását szeretném kiemelni.A Fidesz az Antall- és Horn-kabinetekhez képest jóval erősebb és koncentráltabb kormányzati hatalom kiépítésére törekszik. Mind az erős, mind a koncentrált jelzőre hangsúly helyezhető.Jól ismert, hogy a mienk parlamentáris demokrácia, ám ezen belül leginkább a német kancellári rendszerhez hasonlítható, amelyben elvileg egy gyenge államelnök mellett igen erős kormányfő (kancellár) és erős parlament képezi a hatalommegosztás tengelyét. Ezt a struktúrát döntően az 1990. május 2-án bejelentett MDF-SZDSZ paktum alapozta meg, amely német mintára bevezette a konstruktív bizalmatlansági indítványt, elrendelte a kétharmados törvények húszra csökkentését, illetve megjelölte a gyenge pozíciójú köztársasági elnök személyét.Ez az alkotmányos konstrukció a kancellári struktúra modelljének átvételével elvileg is lehetővé tette, hogy erős kormányzati hatalom jöjjön létre Magyarországon 1990 után. Minden ebbéli szándék ellenére azonban sem az Antall-, sem a Horn-érában nem sikerült igazán erős kormányzati hatalmat kiépíteni. Az Antall-kormány esetében ez egyfelől magyarázható az államigazgatási tapasztalatlansággal, de még inkább azzal, aminek fontosságáról fentebb szóltam: az MDF vezette koalíció csak kormányon volt, de nem rendelkezett kellő társadalmi erőcentrummal (gazdasági, kulturális, média- és civil társadalmi tőkével), ezért elképzeléseit képtelen volt valóra váltani. Őrlődött az ellenzék, illetve az ellenzékkel szimpatizáló közvélemény húsdarálójában; olyan erőteljes kritika kísérte a konzervatív kormányzatot, hogy végső soron szinte cselekvőképtelenné vált.Így például személycserékkel kapcsolatos elképzeléseit nem tudta valóra váltani, képtelen volt a média jelentős részének rokonszenvét elnyerni, nem tudott kellő gazdasági tőkét maga mögé állítani stb. A Horn-kabinetnek sem sikerült igazán erős végrehajtó hatalommá válnia. E tekintetben a bumerángeffektus érvényesült: az MSZP köré csoportosuló, előző rendszerből örökölt lobbicsoportok s a szakszervezetek maximálisan érvényesíteni kívánták sajátos érdekeiket a kormányzattal szemben, aminek a kabinet nem tudott igazán hatékonyan ellenállni. (Igaz, a Bokros-csomag bevezetése révén szigorúbb kormánypolitika jelent meg, ám később újra visszaszivárogtak a régi érdekcsoportok.) Ráadásul a Horn-kormány erejét igencsak gyengítette a kisebbik koalíciós partnerrel, az „intrikus” SZDSZ-szel való szinte folyamatos polémia.A Fidesz vezette kabinet az első, amelyik tudatosan él az alkotmányos feltételekből, az MDF-SZDSZ paktumból, a kancellári típusú kormányzásból adódó lehetőségekkel, s valóban erős végrehajtást valósít meg. A „több mint kormányváltás, kevesebb mint rendszerváltás” elve feltétlenül erre készteti, ám mindezt képtelen lenne megtenni – lásd az MDF 1990-1994 közötti példáját! -, ha az elmúlt évek során nem törekedett volna egy társadalmi erőcentrum kialakítására. Ráadásul 1998 júliusától, a kormányzati hatalom birtokában, a Fidesz tovább bővítette erőcentrumát.Megszervezte a privatizáció, az állami bankok feletti felügyeletet, növekvő befolyást szerzett a média világában, s széles körű kapcsolatokat épített ki a multinacionális cégekkel. Csak ennek birtokában, ezzel az erőcentrummal a háttérben adhatott, adhat „tartalmat” az Orbán-kabinet a kancellári modellnek, hiszen nem kellett szembenéznie egy minden szempontból ellenséges politikai-társadalmi közvéleménnyel. Az erős kormányzás elsősorban abban nyilvánul meg, hogy a kabinet a célul kitűzött kormányprogram megvalósítása érdekében általában nem egyeztet az ellenzékkel, hanem az összes törvényes lehetőséget felhasználva, sőt időnként kihasználva érvényesíti politikai akaratát.Az ellenzéki pártokkal való egyeztetést azokra a kérdésekre korlátozza, amelyekben feltétlenül szükséges a konszenzus, ám a többi témában a végrehajtás, az igazgatás ereje a meghatározó. Mindehhez társul egy, a kormányzatot ért kritikákat önmagáról könnyedén lepergető, magabiztos stílus, melyet az ellenzék és a közvélemény egy része gyakran nevez hatalmi arroganciának.Felvethető a kérdés: indokolt-e a Fidesz által alkalmazott, kérlelhetetlen, konszenzusra ritkán nyitott hatalom-végrehajtási gyakorlat, amely minden ellenzéki kritika ellenére a demokratikus jogállam keretei között marad? Ha a Fidesz által felvállalt politikai célkitűzést vesszük alapul, akkor igen. Ha a legnagyobb politikai ellenfelével – de különösen az utódpárttal, az MSZP-vel – szemben kíván egy párt ellenerőcentrumot létrehozni, akkor vajon mennyire lenne hatékony az a kormányzati stílus és gyakorlat, amely állandóan az ellenzékkel való megegyezésre törekszik, s minden fontosabb kormányzati lépést csak sokpárti konszenzus alapján mer megtenni. Egyértelmű, hogy ez alapvető céljainak mondana ellent, állna az útjában, hiszen lehetőségekhez juttatná a túlhatalommal rendelkező ellenfelet – az MSZP-t – társadalmi hatalmának megőrzési törekvésében. A Fidesz éppen ezt kívánja elkerülni, s ezért más kormányzati stratégia és stílus aligha kínálkozik számára, mint amilyet az elmúlt két évben felmutatott.Hozzá kell tennünk, hogy az „erős” kormányzás lehetőségét eleve megalapozta az első két ciklusban nem tapasztalt, koncentrált kormányzati struktúra kiépítése. Ennek a struktúrának kulcsfontosságú intézményévé lépett elő a Miniszterelnöki Hivatal.A hivatal élére miniszter került és nem államtitkár. A hivatal – megnö-vekedett feladatokkal és funkciókkal – a miniszterelnök döntéseit lett hivatott előkészíteni, ezzel is erősítve a kancellár típusú kormányfő hatalmát. A minisztériumok „témáit” követve afféle tükör-referatúra-rendszer alakult ki, döntően azzal a céllal, hogy az egymással gyakran ütköző tárcaérdekeket összehangolja, koordinálja, s ezáltal segítse elő az összkormányzati stratégia érvényesülését. A hivatal feladata lett a kormányzati stratégia kidolgozása, abból a feltételezésből kiindulva, hogy az ágazati és tárcaérdekek összeadása még nem kormányprogram, csak eklekticizmus. Lényeges változás az is, hogy a hivatal feladata lett a stratégiai elemzés és tervezés, tehát a kormányzati politika kidolgozásában, a minisztériumi érdekek koordinálásában avagy megszűrésében kulcspozícióba került a Miniszterelnöki Hivatal s így maga a miniszterelnök.E kancellária típusú kormányzati struktúra új fejlemény a magyar demokrácia történetében. Az Antall-kormány szeretett volna, de nem tudott változtatni a Kádár-rendszerből fennmaradt ágazati érdekérvényesítési modellen, a kormány széttagolódott a különféle igények között. Horn Gyula és kormánya már komolyan fontolgatta, hogy kancelláriaminiszter kinevezésére lenne szükség (meg is hozták a törvényt), ám ezt a párt körüli, illetve a két koalíciós párt közötti személyi és csoportérdek-ütközések megakadályozták. Az Orbán-kormány levonta az alkotmányos hatalomalapítás törvényi kereteiből következő konzekvenciákat, s igyekszik áttérni a miniszterelnöki kormányzásra.Nem kétséges, hogy e kormányzati szerkezetnek veszélyei is vannak, hiszen előfordulhat, hogy a hivatal végül a hatalomkoncentráció eszköze lesz, avagy korlátozza a miniszterek önállóságát. Két év tapasztalatai alapján azonban úgy tűnik, hogy a Stumpf István vezette hivatal többé-kevésbé beváltotta a hozzá fűzött reményeket. Ami egyedül korlátozza a modell sikeres érvényesülését, az nem más, mint a koalíciós partnerek, különösen az FKGP időnkénti „ellenállása”. A Torgyán József vezette kisgazdapárt a hozzá tartozó tárcák érdekeit, szempontjait nem kívánja alárendelni az összkormányzati érdekeknek. Igaz, ez kulcshelyzetekben végül is feloldódik, és kompromisszumba torkollik, ám ettől függetlenül a koncentrált kormányzati politika gyakorlása gyakran a koalíciós partner ellenállásán törik meg. Ez újra és újra gondot okoz Orbán Viktornak és a Fidesznek, de az első két évben még kezelni tudták a problémákat.Az Orbán-kormány vállaltan értékkötelezett. Tevékenységében azokat a nemzeti, liberális és konzervatív értékeket kívánja érvényre juttatni, amelyeket választási programjában, illetve negyven pontból álló koncepciójában megfogalmazott.Mennyiben új ez az elődökhöz képest? Az Antall-kabinet meghatározott konzervatív értékeket állított ugyan előtérbe, de erőtlensége folytán kevéssé tudta érvényre juttatni őket. Ezzel szemben viszont a Horn-kormány egyfajta értékpluralizmusból, értéksemlegességből indult ki, feladatát a makropolitikai folyamatok kezelésében látta, s úgy vélte, az értékválasztás az egyének saját ügye, abba nem lehet beleszólni. Ugyanakkor az SZDSZ-es politikusok által irányított kultúrtárca mégiscsak túllépett a teljes értéksemlegességen: a kultúrpolitika lépéseiből egyértelműen kibontakozott egy értékrend, amelynek középpontjában a másság tisztelete, preferálása állt. Ha tehát nem is volt hivatalos „értékpolitika”, azért az SZDSZ révén mégiscsak megjelent, mégpedig a mindenkori kisebbségek felértékelése formájában – miközben a többségről kevesebb mondandója volt e pártnak.Az Orbán-kormány szakított elődje premisszáival. Szembehelyezkedve a Horn-kormány SZDSZ-es koncepciójával, a kisebbségről a többségre, az „átlagos” magyar lakosságra helyezte a hangsúlyt. Abból indult ki, hogy a polgári Magyarország, a széles polgári középosztály megteremtésében elsődleges szerepük van a családoknak, ezért a családokat és a középosztályba tartozókat kell segíteni, hogy fenntartsák a nemzetet. Ugyanakkor szükség van a szegény rétegek támogatására is, hogy lábra álljanak, s a polgári középosztály részévé válhassanak.Már csak generációs jellemzőinél fogva is kitüntetett szerepet tulajdonít a fiataloknak, a fiatal családoknak, amelyek megsegítését egyik legfontosabb céljaként emlegeti. Az Orbán-kabinet szakított a Horn-érát jellemző megközelítésmóddal: szinte mindig egyénekről, családokról beszél, igyekszik közvetlenül szólni a polgárokhoz.Az Orbán-kormány látható célja tehát, hogy a nagypolitika újra visszataláljon a mindennapokhoz, visszanyerje az emberek bizalmát. Az 1998 és 2000 közötti időszakot vizsgálva megállapítható, hogy a Fidesz tett már néhány kormányzati-törvénykezési lépést értékpreferenciái megvalósítása érdekében – tehát nem puszta kampányretorikának tekintette őket. A következő törvények és rendelkezések említhetők: az egyetemi, főiskolai tandíj eltörlése, a gyermekek után járó családi pótlék újbóli alanyi jogúvá tétele, a gyed 2000. január 1-jétől való újbóli bevezetése, a dohányzást szabályozó törvény elfogadása, a háziorvosi praxistörvény elfogadása, illetve a fiatalok számára kedvező lakástámogatási hitelrendszer bevezetése. Mindez korántsem jelenti azt, hogy a Fidesz negyven pontját teljesítette volna, de bizonyos részeredmények kétségtelenül láthatók.Az értékpreferenciák közül érdemes kiemelni az Orbán-kormány nemzeti értékek iránti elkötelezettségét; a nemzetközi kapcsolatokban korábban nem látott, érdekeinket határozottan védő, de mégsem merev álláspont és stratégia bontakozott ki. Mindez éles ellentétben áll az MSZP-SZDSZ kormánykoalíció stratégiájával, amelynek középpontjában végig a meghatározó nemzetközi intézmények követelményeinek való teljes megfelelés állt.Orbán Viktor kormánya szakított ezzel a paradigmával: abból indult ki, hogy a nemzetközi szervezetek elvárásainak természetesen meg kell felelni, de ha az elvárások szembekerülnek nemzeti érdekeinkkel, értékeinkkel és hagyományainkkal, akkor alapvető követelmény védeni az érdekeinket – hiszen a betagolódás, az integrálódás nem egyenlő az önfeladással. Mindez nem is elsősorban a NATO-felvétellel kapcsolatban konkretizálódott, hanem az Európai Unióba való integrálódásunk kapcsán. Az EU-val folytatott felvételi tárgyalásaink hosszúak és bonyodalmasak, az EU és országunk érdekei több témakörben ütköznek, s nem mindegy, hogy Magyarország kormánya milyen stratégiát alkalmaz a tárgyalások során.Különösen hangsúlyos a nemzeti orientációjú politizálás a határon túli magyarok sorsának nyomon követésében, érdekeik aktív támogatásában.Felvetődik persze a kérdés: az Orbán-kormány értékelkötelezettsége és értékpreferenciája nem jelent-e bizonyos liberális elvekkel (például a pluralizmussal) való szakítást, azt, hogy a nem preferált értékeket módszeresen háttérbe szorítja, akár adminisztratív eszközökkel is? Erre két év tapasztalata alapján az válaszolható, hogy bizonyos értékek és a hozzájuk kapcsolódó intézmények, csoportok (nemzet, határon túli magyarok, család, polgári létforma, vallás és egyházak stb.) állami eszközökkel való támogatása megtörtént, de ez kevés esetben járt együtt más, eltérő értékeket hordozó csoportok és intézmények adminisztratív korlátozásával. Mindezzel együtt is tény, hogy a kormány értékelkötelezett politikája minden eddiginél jobban kiélezte a kormánypártok és az ellenzéki pártok közötti ideológiai vitákat. Az a magyar politika, amelynek alapvető törésvonalait kezdettől, 1987-1988-tól a politizáló értelmiségi elitek közötti ideologikus-világnézeti és kulturális konfliktusok határozták meg, 1998 májusától még kiélezettebben két szemben álló ideológiai-kulturális táborra bomlott: az egyik oldalon állnak a nemzeti beállítottságúak és az antiszocialisták vagy utódpárt-ellenesek (Fidesz, MDF, FKGP; a MIÉP ide kötődik ugyan, ám elvi, radikális jobboldalisága és időnkénti szélsőséges nézetei el is szakítják a koalíció pártjaitól), a másik oldalon a kozmopoliták és nem antiszocialisták avagy nem utódpártellenesek (MSZP, SZDSZ). Kétségtelen, hogy az Orbán-kormány teljes tudatossággal törekszik az érték- és ideológiai különbségek markánssá tételére, nem kívánja elmosni azokat valamifajta politikai kompromisszum kedvéért, ám az MSZP és az SZDSZ „sem megy a szomszédba” akkor, amikor a kategorikus szembenállás és vélemény-, illetve szemléletmód-eltérés élezéséről, radikalizmusáról van szó.Nemzetiek és kozmopoliták között átjárás szinte nincs, hiányoznak a közvetítő csoportok, szervezetek, közéleti személyiségek, vagy csak ritka kivételek, s mindez jelentősen megnehezíti a szükséges politikai konszenzus elérését. A két tábor vezető elitjének tagjai közötti viszony nem mentes a szubjektív indulatoktól, időnként a zsigeri gyűlölettől sem.Radikális szembenállás mutatkozik meg a parlament munkájában is: jellemző az eldurvult hangnem, az indulatok elszabadulása, a kompromisszum- és konszenzusképtelenség. Az értéktartalmakat hordozó törvényjavaslatok vitájában a szembenállás különösen élesen jelenik meg. Utóbbiakhoz tartozott a médiakuratóriumi elnökségek felállításának kérdése, a minimális frakciólétszámról folytatott vita, a megfigyelési ügy vagy a parlament háromhetes ülésezésével kapcsolatos ellentétek. Az MSZP és az SZDSZ azzal vádolja a kormányt, hogy bizonyos kérdésekben összejátszik a „szélsőjobbal” – azaz a MIÉP-pel. A megalapozatlan vád egy politikai stratégia része, amely arra irányul, hogy a kormány s