A törvényt megerősítő népszavazás intézménye

December 17-én az Országgyűlésben az MSZP–SZDSZ többség – hatalmas társadalmi tiltakozás ellenére – elfogadta az egészségbiztosítás magánosításáról szóló törvényt. Sólyom László december 27-én a jogszabályt visszaküldte oda, ahonnan jött: az Országgyűlésnek. Ennek köszönhetően a biztos parlamenti többségű MSZP–SZDSZ immáron abban a megnyugtató tudatban szavazhatja meg újra a jogszabályt, hogy azután annak hatálybalépését – látszólag – már semmi (senki) nem akadályozhatja meg. Ezzel kapcsolatban tény, hogy a köztársasági elnök előzetes normakontrollra már nem küldheti az Alkotmánybírósághoz a törvényt, fő szabály szerint azt köteles aláírni. Viszont az is tény, hogy felmerült egy Magyarországon eddig nem használt, de az alkotmányban rögzített jogi lehetőség alkalmazása, ami speciális rendelkezésként halasztásra kötelezi a köztársasági elnököt az aláírási joga gyakorlásában.
Szavazás hatálybalépés előtt
Ez az úgynevezett törvényt megerősítő népszavazás. Morvai Krisztina annak érdekében fordult az Országos Választási Bizottsághoz, hogy hitelesítse az arra vonatkozó népszavazási kérdését, hogy a választópolgárok megerősítik-e vagy elvetik az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt egészségbiztosítási törvényt.
A jogszabályt megerősítő népszavazás újdonsága az eddig megismert referendumokhoz képest az, hogy egy törvény hatálybalépése előtt biztosítana lehetőséget a választóknak arra, hogy adott esetben úgy döntsenek: egyáltalán ne is lépjen érvénybe az általuk nem támogatott jogszabály. Ehhez képest például a Fidesz által a tandíj, a vizitdíj és kórházi napidíj kérdésében indított népszavazás esetében egy már hatályba lépett és folyamatosan alkalmazott törvényről legfeljebb utólag dönthet így a nép.
A házszabály nem irányadó jogszabály
A jogi eszköz lényegét egyébként az alkotmány 26. § (6) bekezdése adja meg, amely szerint a törvényt megerősítő népszavazásra bocsátott jogszabályt a köztársasági elnök csak akkor írhatja alá, ha a választópolgárok azt megerősítették. Így tehát a jogvédő javaslata azon keresztül valósulhatna meg, ha Sólyom László valóban megvárná a már megkezdett népszavazási folyamat lezárulását, és aláírási jogát csak annak eredményétől függően gyakorolná. A sajtóban megszólaltatott szakértők egy része ezt különböző okokból kizártnak tartja. Az elhangzott ellenérvek egy része normatív rendelkezésekre hivatkozik, másik része pedig ilyennel alá nem támasztott pragmatikus indokokat emleget. Ami a normatív alapú ellenérveket illeti, a legtöbb esetben az Országgyűlés házszabályát jelölik meg hivatkozási alapnak, egyfelől azt állítva, hogy a törvényt megerősítő népszavazás kezdeményezésének joga a választópolgárokat nem is illeti meg, hiába szerepel az alkotmányban és a népszavazási törvényben. Másfelől pedig hozzáteszik, hogy ha mégis megilletné, akkor viszont Morvai Krisztina elkésett, mert a törvény megerősítéséről népszavazást kezdeményezni csak akkor lehet, ha azt még nem fogadták el, azaz még nem létezik.
Az alapvető formai probléma ezzel az érveléssel az, hogy figyelmen kívül hagyja: a magyar jogrendszer jogszabályi hierarchiáját meghatározó jogalkotási törvény úgy rendelkezik, hogy a házszabály nem is jogszabály – hanem egy annál alacsonyabb szintű norma: az állami irányítás egyéb jogi eszköze. Ez anynyit jelent, hogy kizárólag az Országgyűlés belső működésének rendjét szabályozhatja, és arra terjed ki. Azaz a választópolgárokra semmilyen rendelkezést nem tartalmazhat: sem jogot, sem kötelezettséget nem határozhat meg számukra, főként pedig alkotmányos alapjogot nem korlátozhat. Ekként nem vonhatja meg a választópolgároktól a törvényt megerősítő népszavazás kezdeményezésére vonatkozó jogot, és határidőket sem írhat elő annak gyakorlására.
A jogalkotói hibák kiküszöbölése
Ezenkívül két tartalmi önellentmondást is hordoznak ezek az ellenérvek. Egyrészt fogalmilag lehetetlen még nem létező törvénnyel szemben népszavazást kezdeményezni, másrészt a közvetlen demokrácia lényegével lenne ellentétes, ha törvény megerősítéséről csak országgyűlési képviselő kezdeményezhetne népszavazást – ami ugyebár éppen a közvetlen demokrácia egyik legfontosabb intézménye.
Elhangzott a normatív alapú ellenérvek között az is, hogy a köztársasági elnök aláírási jogát csak akkor köti meg a népszavazás, ha azt már el is rendelték, mert az alkotmány kifejezetten „népszavazásra bocsátott” törvény esetében tiltja a köztársasági elnök aláírását. Figyelmen kívül hagyják az így érvelők azt a tényt, hogy semmilyen jogszabály nem határozza meg, hogy mikortól minősül egy törvény népszavazásra bocsátottnak: a kezdeményezéstől, az aláírásgyűjtéstől, a népszavazás kiírásától, vagy más időponttól. Ellenben törvény írja elő, hogy a népszavazási jog gyakorlásának feltétele az, hogy az OVB hitelesítse a feltenni kívánt kérdést. Ezzel kapcsolatban pedig az Alkotmánybíróság egy mindenkire nézve kötelező alkotmányértelmező határozatában világossá tette: „Ha valamely alapjogból folyó jogosultság feltételektől függ, és az alapjog jogosultjai a feltételek teljesítése érdekében cselekednek, akkor az állami szervek mérlegelési jogkörükben a jogosultság megszerzését nem hiúsíthatják meg. (…) Ezen követelmények közé tartozik az is, hogy a népszavazásban érintett szervek a Kormánytól kezdve az Országgyűlésig és a köztársasági elnökig – eme alkotmányos kötelességgel összhangban járjanak el. A már megkezdett kötelező népszavazási eljárási folyamat megzavarásától és meghiúsításától való tartózkodás kötelessége ebből az alkotmányos elvből, amely a jogállamiság elvére [Alkotmány 2. § (1) bekezdése] vezethető vissza, szintén következik.” [52/1997. (X. 14.) AB-határozat]. Ha az alkotmány 26. § (6) bekezdését figyelmen kívül hagyva a köztársasági elnök aláírná a törvényt, mielőtt a megkezdett népszavazási eljárás valamilyen módon lezárulna, az olyan döntés volna, ami lényegében és hatásában is kifejezetten meghiúsítaná a már megkezdett népszavazási folyamat lebonyolítását, hiszen törvényt megerősítő népszavazás csak az államfő által még alá nem írt törvénnyel kapcsolatban tartható. Ezzel megszegné az alkotmányos együttműködési kötelezettségét, és sérülne a jogállamiság elve is.
Az alapjogok feltétlen védelme
Ami pedig a pragmatikus indokokat illeti, ezek anynyiban összefoglalhatók, miszerint azért nem engedhető meg Morvai Krisztina kezdeményezése, mert ha helye lenne, akkor ezt bármilyen törvénnyel kapcsolatban elő lehetne terjeszteni, és ez az ország kormányozhatóságát veszélyeztetné. Szögezzük le rögtön: a hatályos jogszabályok szerint valóban lehetséges más törvényekkel szemben is a megerősítő népszavazás kezdeményezése. A megállapítás első fele azonban ebből nem következik. Azaz nem lehet érv egy alkotmányban és törvényben garantált alapjog gyakorlásának korlátozására az, hogy az adott alapjognak az alkotmányban és törvényben szabályozottak szerinti gyakorlása az állam törvényhozó vagy végrehajtó szerveinek működését megnehezíti. Illetve jogállamban nem lehet. A jogállamban ugyanis az alapjogok feltétlen, abszolút jogvédelemben részesülnek. Ennek az állami szervek – az OVB-től a kormányon és az Országgyűlésen át a köztársasági elnökig – úgyis, mint jogalkalmazók alá vannak rendelve. Még akkor is, ha adott esetben egy bizonyos alapjog szabályozása akár az alkotmányban, akár a törvényi szintű normákban pontatlan, vagy hiányos. Ilyen esetben egy jogállamban nem az alapjog jogalkalmazói eszközökkel történő korlátozása a megoldás. A jogalkotói hibák kiküszöbölése alkotmányozói és törvényhozói feladat, ekként az alkotmány és a vonatkozó törvények megfelelő rendelkezéseinek megalkotásával kell a problémát megoldani, nem az alapjog valamely jogalkalmazó által történő lerontó értelmezésével – legyen bár ez a jogalkalmazó adott helyzetben éppen az aláírási jogát gyakorló köztársasági elnök. Ellenkező esetben az alapjogok tartalma és érvényesülése is viszonylagossá válik. Az alapjogokat tartalommal éppenséggel a jogalkalmazók töltenék ki, és az érvényesülésük feltételeit is a jogalkalmazó szervek határoznák meg – mindenkori érdekeik szerint. Ezt azonban nem jogállamnak kellene hívnunk.
A weimari demokrácia csődje
Az angolszász politikai rendszerekben a jogállamra egy nagyon kifejező fogalmat használnak: joguralom (rule of law). A tartalmát pedig így határozták meg: „Ahogy az abszolút kormányzatokban a Király a törvény, úgy a szabad országokban a törvénynek KELL a Királynak lennie; más uralkodó nem lehet”. A jogállamiság fontossága a weimari demokrácia csődje nyomán különös hangsúlyt kapott. Adolf Hitler választásokon elnyert hatalma bebizonyította, a demokrácia önmagában nem jelent garanciát a jog érvényesülésére, mert elképzelhető, hogy a mindenkori többség korlátozza a kisebbségek jogait, vagy olyan embereket emel hatalomba, akik a jog fölé lépnek.
Tehát Morvai Krisztina kezdeményezése a maga konkrétságában megmutatkozó jelentőségén túlmutat, a jogállam működése próbáltatik meg általa. Egyébként a népszavazási jog tartalmát, az arra vonatkozó alkotmányos jogvédelem abszolút jellegét, az állami szervek ebből fakadó feltétlen együttműködési kötelezettségét rögzítő elvi tételeket a fent idézett alkotmánybírósági határozatban még előadó bíróként jórészt éppen Sólyom László dolgozta ki. Amennyiben most köztársasági elnökként a tíz évvel ezelőtti megállapításait nem tekinti magára nézve kötelezőnek, és a Morvai Krisztina kezdeményezésével megindult népszavazási eljárás lezárulta előtt aláírja az újra megszavazott törvényt, akkor az általa meghirdetett elvekkel szöges ellentétben cselekszik. Ez az eljárása pedig semmiben nem különbözne attól, mint amikor Gyurcsány Ferenc pártja rendre a választóknak tett ígéretei ellenkezőjét valósítja meg – legutóbb éppen az egészségbiztosítás ügyében. Ennek is, annak is beláthatatlanok a következményei.

A szerző a Magyar Polgári Demokráciáért Alapítvány
igazgatója, Európa-jogi szakjogász