A törvény én vagyok!

Az Alkotmánybíróság (AB) október 29-én kelt határozatával elutasította a tavaly ősszel viharos körülmények között megalkotott, az egészségügyben működő szakmai kamarákról szóló 2006. évi XCVII. törvény alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat. Az ügy felett könnyen napirendre lehetne térni, hiszen nem először (és valószínűleg nem utoljára) alakul ki olyan helyzet, hogy az AB másként ítél meg egy jogszabályt, mint ahogy azt az alkotmányellenesség kimondását kezdeményezők remélik. Nem vagyok sem politikus, sem jogász, így nem kell óvatoskodnom, amikor az AB minapi határozatáról mégis kifejtem a véleményemet.
Törvénysértő tervezet
A kezdeményezők (köztük a tavaly őszi törvénykezéssel az egészségügyi „reform” sikere érdekében súlyos sérelmet szenvedett, jogköreiktől megfosztott, anyagilag tönkretett és működésükben ellehetetlenített orvosi, gyógyszerészi és egészségügyi szakdolgozói kamarák) azért kérték az AB-tól a törvény megsemmisítését, mert az annak előkészítése során az Egészségügyi Minisztérium figyelmen kívül hagyta mindhárom szervezet korábbi kamarai törvényének véleményegyeztetésre előírt, igen precíz eljárási rendjét. Magyarul a jogalkotásra vonatkozó konkrét törvényi előírásra fittyet hányva, az érintettekkel előírt kötelező egyeztetéseket cinikusan félresöpörve terjesztette az Országgyűlés elé a tervezetet, amit aztán a képviselők meg is szavaztak. Törvénysértő törvényalkotás történt, amit a gyógyszerészkamara – az AB-nak pótlólag eljuttatva – jogerős bírósági ítélettel is bizonyított.
Az AB is megállapította a törvénysértést, sőt határozatában úgy fogalmaz, hogy a vitatott kamarai törvény megalkotásakor olyan „súlyos szabálytalanságok” történtek a közhatalminak minősülő kamarák kárára, amelyek „alapul szolgálhatnak a közjogi érvénytelenség megállapításához”. Az Alkotmánybíróságról szóló törvény szerint „Ha az Alkotmánybíróság a jogszabály, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközének alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét teljesen vagy részben megsemmisíti.” A határozat rendelkező részében azonban az AB nem vonja le az ebből adódó nyilvánvaló konzekvenciát, hanem hatályban tartja a törvényt, holott az AB-nak sem az alkotmányból, sem pedig saját magára vonatkozó törvényéből eredően nincs hatásköre a közjogi értelemben vett érvénytelen jogalkotási termékek védelmére és a jogrendszerben tartására. Az érthetetlen döntést hivatkozva hozza meg, hogy a hatálytalanítás „a törvényi szabályozás hiánya” miatt „a kamarák helyzetét és működését kiszámíthatatlanná tenné, s ez a jogbiztonság súlyos sérelmét okozná”.
Az AB úgy tesz, mintha nem tudná, hogy a vitatott kamarai törvény elfogadása előtt is volt mindhárom kamarára érvényes törvény, s ezeket éppen az új kamarai törvény helyezte hatályon kívül. Ennek a hatálytalanításával az előző törvényeket hatálytalanító passzus is érvényét vesztette volna, így – a formállogika szerint – a hatálytalanítás napjával a kamarák helyzete és működése nem vált volna „kiszámíthatatlanná”, hanem automatikusan állt volna helyre a régi törvények hatálya. Megszüntetve a jogbiztonságot és jogállamiságot sértő állapotot! Az AB felelőssége a jogbiztonságért idáig terjed! De ha a jogalkotási gyakorlat szerint mégsem válik automatikusan hatályossá a korábban hatálytalanított törvény, akkor sem tippelgethet (mint ahogy mégis megteszi), hogy ezt követően mit lép a kormány: elfogadja az új helyzetet (mint néhány évvel ezelőtt a kórházakról szóló törvény esetében), vagy ragaszkodik eredeti elképzeléséhez, s ha újra törvényt alkot, megkérdezi-e a kamarákat, vagy (az AB szerint) ezután sem veszi figyelembe az álláspontjukat?
Az átmeneti időszakban bekövetkezett jogviszonyokkal sem kellett volna foglalkozni, mert azok a jogszabály megsemmisítése esetén sem sérültek volna, ugyanakkor a megsemmisítés rákényszeríthette volna a jogalkotót a szabályozás újragondolására és a jogalkotási eljárási szabályok betartására. Régóta tudjuk, hogy ugyanabba a folyóba nem lehet kétszer belelépni. De ha mégis, és ha a kormány az egyre kuszább egészségügyi „reform” sikerének zálogát még ma is a kamarák szétverésében látná, ez utóbbi esetben is lehetővé vált volna, hogy immár a jogállami normák betartásával, a kamarák véleményét saját működésük szabályozásáról kikérve, az Országgyűlés egy szabályos előterjesztést tárgyalhatott és fogadhatott volna el. És talán higgyünk abban is, hogy a konzultációk révén a hatályban tartott törvény jó néhány rossz passzusánál mindenki számára sokkal szerencsésebb szabályozás is születhetett volna.
Csorbult a jogállamiság ethosza
Tisztában vagyok azzal, hogy ez sem eljárásjogi, de főleg politikai szempontból nem lett volna egyszerű helyzet, azonban érvényesült volna a jogállamiság ethosza. E szerint „közjogilag érvénytelen” törvényekkel, főleg a törvénysértés kárvallottjának kárára, még AB-segédlettel sem lehet az élet semmilyen területét sem irányítani. Az AB – szerintem téves – mérlegelésének azonban egyéb következményeivel is szembe kell nézni. Nézzük ezeket, a teljesség igénye nélkül.
1. Miután az AB a közjogi érvénytelenséget megállapította, kimondható, hogy hibát követett el Sólyom László köztársasági elnök, amikor tavaly novemberben aláírta a törvényt, pedig a kamarák a közjogi érvénytelenséget vélelmezve kérték őt, hogy az Országgyűlésnek küldje vissza megfontolásra, vagy kérjen előzetes normakontrollt. Ha az AB korábbi elnöke új funkciójában ezt megteszi, egyrészt most nem sérülne a tekintélye, másrészt nem kellene ilyen kínos helyzettel szembenéznünk.
2. Az AB döntésével lényegében legalizálta a volt egészségügyi miniszter által meghonosított (és az Országgyűlés kormánypárti frakciói által jóváhagyólag tudomásul vett) ámokfutó törvénykezést. „A törvény én vagyok” – mondta ki a magát liberálisnak tartó Molnár Lajos, akinek a pártja nem is olyan régen még a jogállamiság legfőbb letéteményesének aposztrofálta magát. Ha Molnár Lajos ezt következmények nélkül (ráadásul az AB utólagos jóváhagyásával) megtehette, a jogszabályok előkészítéséért felelős miniszterek és hivatalok ezután miként fogják betartani az előírásokat? S ha egyre gyakrabban fordulnak majd elő a mostanihoz hasonló esetek, az AB miként fog tudni a jogállamiság védelmében közbelépni?
3. Mivel az AB kimondta, hogy törvénysértő módon fogadták el a törvényt, jogosan vetődhet fel a kártérítés igénye, és nem elképzelhetetlen, hogy mindhárom kamara pert indít ismeretlen tettes ellen az őt ért anyagi és erkölcsi kár miatt.
4. A kormány a gyógyszerpiacot a gyógyszer-gazdaságossági törvénnyel liberalizálta (sokak szerint szétverte), amit a kamarai törvénnyel párhuzamosan és bizonyítottan (!) ugyanilyen körülmények között készített elő az egészségügyi tárca. Vagyis az AB-nak – ha következetes marad jelen határozatához – ez esetben is meg kell állapítani a közjogi érvénytelenséget. Elvileg ugyan ebből az következik, hogy a gyógyszer-gazdaságossági törvényt hatálytalanítani fogja, a mostani határozat üzenete azonban az, hogy ezt a törvényt is hatályban kell tartani. Az AB-nak a hatályban tartáshoz azonban új indokokat kell találnia. Ha ez megtörténik, a mostanihoz hasonló helyzet áll elő, tovább gyengítve a jogállamiságba vetett bizalmat, valamint a különadóval sújtott gyárak, a státusukat vesztett orvoslátogatók és a patikaliberalizáció miatt tönkremenő gyógyszertárak részéről kártérítési perek sokaságára is lehet számítani. Ha viszont sor kerül a hatálytalanításra, egyértelműen a kormány felelőssége lesz, hogy törvénysértő törvényének hatályba lépése és a hatálytalanítása közötti időben sok régi szereplőt sikerült tönkretenni azért, hogy sok újat gyorsan és nagyon olcsón lehessen a gyógyszerpiacra bevezetni.
Szenvedhet a szakma
A helyzet tehát több mint kaotikus, de nem mondhatják a koalíciós parlamenti képviselők, hogy ezért ők nem felelősek. Egyrészt ismerniük kellett a törvényalkotás törvényi előírásait, másrészt sokan közülük bizonyíthatóan tudtak arról, hogy a szaktárca közjogi érvénytelenségre okot adó módon készítette elő mindkét jogszabályt. A kormány és a politika morálisan igen kínos helyzetbe került a szakmával szemben: törvénysértését az AB mondta ki, ennek összes következményét viszont a szakma kénytelen elszenvedni. És ez az a pont, ahol mindenképpen meg kell állni. Egy jogállamban ugyanis olyan gyakorlatnak kell érvényesülnie, hogy ne érje meg törvényt sérteni, és normakövető módon legyen érdemes élni, függetlenül attól, hogy a hatalom gyakorlójáról vagy egyszerű földi halandóról van szó. A törvénytelenség elkövetője viselje normasértésének következményeit, az állami szervek pedig minden tőlük telhetőt tegyenek meg a sértett jogainak védelméért. Ha nemcsak a kormányzati gyakorlat, hanem az alkotmánybírósági ítélkezés is ezzel ellentétes irányt vesz, akkor itt az ideje komolyan elgondolkodni az okokról és a jogállami normák gyengülésének következményeiről.

A szerző gyógyszerész,
a Magyar Gyógyszerészi Kamara alelnöke