A köztársasági elnök kézjegye

A parlament MSZP–SZDSZ-es többsége másodszorra is megszavazta az egészségbiztosítás részleges privatizációjának utat nyitó törvényjavaslatot. Ezzel együtt söpörte le a Fidesz–KDNP-nek azt az indítványát, hogy a Morvai Krisztina által köztudatba hozott törvényt megerősítő népszavazás elrendelésével adassék lehetőség a társadalom számára annak kifejezésére, hogy egyetért-e a radikális átalakítási elképzelésekkel. Tette ezt úgy az MSZP, hogy a kormányprogramban még a társadalommal kötendő szerződést ígért: „Átfogó egészségügyi reformra van tehát szükség, új társadalmi szerződésre, új modellre az egészségügyben.” És tovább: „Új Magyarországot teremtünk. Tisztességes, bátor reformkormányzással. Tudjuk, hogy mi, politikusok önmagunkban erre nem vagyunk képesek. Ezrek és milliók együttműködése, partnersége kell.” És főként: „Kerülni fogjuk a dölyfös mindenhatóság látszatát, a kérlelhetetlenséget, tettekben való határozottságunk a hazával, a demokratikus renddel szembeni alázattal párosul.” (Új Magyarország kormányprogram – 2006. május 30., aláírás: Gyurcsány Ferenc miniszterelnök) A választásokon többséget szerzett koalíciós pártok nyilvánvalóan és joggal tartottak attól, hogy a társadalom túlnyomó hányada egy népszavazáson elvetné a törvényt, ezért nem merték eléjük bocsátani azt. A koalíció már a saját szavazóitól is fél.
Népszavazás a hatálybalépés ellen
Hála a Bencze Izabella képviselte „hatvankettek” értelmiségi csoportnak, ugyan konkrét szövetség jöhetett létre a Fidesz és a társadalom között a törvényt megerősítő népszavazás kezdeményezése ügyében, ez azonban a parlamentben a koalíciós hatalommal szemben kevés volt. Ezenkívül folyik a küzdelem az Albert házaspár nevéhez köthető népszavazás megtartásáért, amivel kapcsolatban fenyegető bizonytalanság, hogy a feltenni szándékozott kérdés egyáltalán alkalmas-e arra, hogy a most elfogadott egészségbiztosítási törvény hatályon kívül helyezésére vonatkozó kötelezettséget rója az Országgyűlésre. (És kérdés, hogy milyen törvényt fogadnának el helyette.) Lehetséges eszköz még az utólagos alkotmánybírósági normakontroll, amely nagy valószínűséggel a jogszabály visszamenőleges megsemmisítéshez még az alkotmányellenesség – távoli jövőben történő – megállapítása esetén sem vezet. Fennmaradt végül a Morvai Krisztina által kezdeményezett törvényt megerősítő népszavazás, amelynek ügye az Országos Választási Bizottság elutasító döntése után pillanatnyilag az Alkotmánybíróság (AB) előtt van, és a népszavazási kérdés hitelesítésére vár. Ez a kezdeményezés több közjogi problémát is felvet, legfontosabbként azt, hogy meg tudja-e akadályozni a törvény hatálybalépését.
Egy rendelkezés értelmezése dönt
A jogalkotási procedúra rendes szabályai szerint az Országgyűlés az ismét elfogadott egészségbiztosítási törvényt megküldi a köztársasági elnöknek aláírásra és kihirdetésre. Minthogy Sólyom László az első alkalommal elmulasztotta a jogszabályt előzetes normakontrollra küldeni az Alkotmánybírósághoz, ezt már nem is teheti meg. A jogszabály aláírására nyitva álló határidő öt nap. Kivételes rendelkezése azonban az alkotmánynak az, hogy a „népszavazásra bocsátott” törvényt a köztársasági elnök nem írhatja alá mindaddig, amíg a népszavazás azt meg nem erősíti. Ennek a rendelkezésnek az értelmezése dönti el, hogy mi lesz a sorsa Morvai Krisztina kezdeményezésének és ezzel együtt az elfogadott törvénynek, végeredményben – az egészségügyi ellátásukat illetően – az embereknek.
Az alapjogok érvényesülése
Az egyszerű (primitív) nyelvtani értelmezés tiszta és világos: a köztársasági elnöknek kizárólag akkor nincs lehetősége az aláírási hatáskörét gyakorolni, ha az Országgyűlés a népszavazást már elrendelte, s mivel ez még nem történt meg, annak ellenére is köteles az elfogadott törvényt aláírni, hogy a megerősítése iránti népszavazáshoz szükséges aláírásgyűjtő ív hitelesítése folyamatban van. Ennek az álláspontnak az elfogadásából és gyakorlati alkalmazásából azonban számos, a jogállam demokratikus működését sértő következmény adódna.
Elsősorban az, hogy a választópolgárok az alkotmányban szabályozott, és ekként alapjogi szinten biztosított, a törvény megerősítésére irányuló népszavazás kezdeményezésének jogával egyáltalán nem tudnának élni. Hiszen ahhoz a népszavazási eljárást szabályozó törvények olyan feltételeket írnak elő (kérdéshitelesítés, aláírásgyűjtés stb.), amelyek teljesítése eleve lehetetlen addigra, amire a köztársasági elnök a rá vonatkozó szabályok szerint köteles a törvényt aláírni és kihirdetni. Márpedig törvényt megerősítő népszavazást csak a köztársasági elnök által alá nem írt törvényre vonatkozóan lehet tartani. Vagyis a törvényi szintű eljárási szabályok olyan durva módon korlátozzák a népszavazáshoz fűződő alapjogot, hogy végeredményben megfosztják a választópolgárokat egy olyan alapjog körébe tartozó jogosultságtól (megerősítő népszavazás kezdeményezése), mely az alapjog érvényesülésének lényegéhez tartozik. Azonban az alkotmány rendelkezései, valamint az ennek megfelelő alkotmánybírósági gyakorlat szerint alapjogot korlátozni törvényi szintű normában kifejezetten tilos, kizárólag alkotmányban lehetséges. Az alkotmány szabályai pedig önmagukban utaló jelleggel sem tartalmaznak a népszavazáshoz fűződő alapjogot korlátozó olyan rendelkezést, mely szerint a választópolgárok ki lennének zárva a megerősítő népszavazás kezdeményezéséből. Ilyen korlátozás önmagából az alkotmányból egyáltalán nem származik.
Tehát az alapjog korlátozásának forrása a fentiek szerint nem az alkotmány, hanem az eljárási rendelkezéseket tartalmazó törvényi szabályozás. Az alapjog korlátozása nem az alkotmányból vezethető le, hanem a törvényben rögzített eljárási szabályokból következik.
Őrködés a demokratikus működés felett
Az a helyzet, hogy a népszuverenitásból fakadó népszavazáshoz fűződő alapjog alkotmányban biztosított tartalmú érvényesülését a törvényi szabályozás lerontja, a jogállam demokratikus működését e tekintetben fogalmilag kizárja. A jogállamiság alapvető követelménye, hogy demokráciában az államnak a jog uralma alatt kell állnia, az állam csak a jog keretei között működhet. A jogi keretek tiszteletben tartásának elsődleges követelménye az alkotmány betartására vonatkozik. Ezért a jogállamiságnak való megfelelés tartalmi értelemben magában foglalja az alkotmány valamennyi rendelkezésének egyidejű érvényesítését, beleértve ebbe az alapvető jogok tiszteletben tartását és védelmét is. Az Alkotmánybíróság a szabadságjogok kapcsán erről a következőképpen vélekedett: Az államszervezet demokratikus működése magában foglalja azt, hogy az állam, szerveinek tevékenységén keresztül, eleget tesz az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó alkotmányos kötelességének (Alkotmány 8. § [1] bekezdés). Az államnak kötelessége az alanyi alapjogok védelme mellett az egyes szervek működését úgy kiépíteni és fenntartani, hogy azok az alapjogokat – az alanyi igényektől függetlenül is – biztosítsák. Az alapjog sérelme tehát nem választható el a szerv működésétől. A szerv alapvető feladatának lehetetlenülése nyilvánul meg az alapjog érvényesítésére vagy védelmére való képtelenségében (36/1992. [VI. 10.] AB-határozat). Az alkotmány a köztársasági elnök elsődleges és általános feladataként fogalmazza meg, hogy az államfő köteles őrködni az állam demokratikus működése felett. Az Alkotmánybíróság egy mindenkire kötelező alkotmányértelmezésében kifejtette: következik ebből a feladatból az is, hogy a köztársasági elnöknek hatáskörei gyakorlása során mindig figyelemmel kell lennie az egész államszervezet demokratikus működésére, beleértve ebbe annak eljárási és technikai szempontjait is. Az őrködés nem korlátozódik tehát krízishelyzetek feloldására, hanem része az államügyek szokásos menetének, s benne a köztársasági elnök saját joggyakorlásának is (8/1992. [I. 30.] AB-határozat). Ekként a törvény aláírására vonatkozó hatásköre is ennek a követelménynek van alárendelve.
A társadalmi legitimálás joga
Összegezve: a köztársasági elnök azzal a dilemmával néz szembe, hogy az állam demokratikus működésének – a törvényt megerősítő népszavazás eljárási szabályainak alapjogot és alkotmányt sértő voltából eredő – sérelme felett szemet hunyva a törvényt aláírja, vagy éppenséggel az állam demokratikus működése feletti őrködésre vonatkozó kötelezettségét elsődlegesnek tekintve az aláírással megvárja a Morvai Krisztina által gyakorolt népszavazási alapjog érvényesülését. Amennyiben a társadalmi legitimálás jogát megtagadva a kordon rácsai mögé zárt parlament által meghozott törvényt aláírja, úgy Magyarországon beteljesíti H. L. Mencken megállapítását: „A demokrácia annak művészete, hogy a cirkuszt a majomketrecből irányítsuk”.

A szerző a Magyar Polgári Demokráciáért Alapítvány
igazgatója, Európa-jogi szakjogász