A polgári demokrácia és az alkotmányosság

Nem csupán konkrét esetekre, és nem is csupán választási ciklusokra szabott dolog az alkotmányosság. Hosszú távon kell biztosítania a jogállam stabilitását és működőképességét. Az egyedi ügyekre, problémákra adott, valamely közvetlen politikai vagy gazdasági célhoz igazodó elfogult jogértelmezések a konkrét helyzetben eredménynyel kecsegtethetnek. De később, egy esetleges kormányváltáskor kiderülhet, hogy a pillanatnyi előny végül visszájára fordul, rosszabb esetben káoszt és irányíthatatlanságot szül.
Az egészségbiztosítási törvény kapcsán a köztársasági elnök hatáskörét, lehetőségeit érintően sajnos számos, az alkotmánnyal ellentétes kérés, igény, elképzelés fogalmazódott meg. Napvilágot láttak ezeket megalapozó téves, rosszabb esetben szándékosan hamis jogértelmezések. Különösen sajnálatos, ha az ilyen – Sólyom László szavával élve – kalandos jogi elképzelések jogvégzett, sőt szakterületükön tekintélynek számító jogászok neve alatt jelennek meg a nyilvánosságban. A szakemberek felelőssége nagy, hiszen az ilyen vélemények megalapozatlan reményeket, elvárásokat keltenek a politikai közvélemény egy részében.
Morvai Krisztina február 12-én a köztársasági elnökhöz intézett újabb nyílt levelében ismételte meg decemberben már kifejtett álláspontját. E szerint a törvénymegerősítő népszavazás állampolgári kezdeményezése esetén a köztársasági elnöknek meg kell tagadnia a parlament által elfogadott törvény aláírását. Gondolatmenetében a szerző az Alkotmánybíróság (AB) – már itt fontos megjegyezni: alapvetően a versengő népszavazási kezdeményezések közötti viszonyt vizsgáló – 52/1997. (X. 4.) határozatára hivatkozik. Ennek általános tétele, hogy a közvetlen hatalomgyakorlást, tehát a népszavazást, kivételes megvalósulása esetén elsőbbség illeti meg a népszuverenitás közvetett, tehát népképviseleti formájával szemben. Ez az úgynevezett elsőbbségi szabály magában foglalja a tartózkodást is minden olyan döntéstől vagy mulasztástól, amely befolyásolná vagy meghiúsítaná a független és közvetlen hatalomgyakorlás megvalósítását.
Morvai Krisztina az egészségbiztosítási törvénnyel kapcsolatban 2007 decemberében törvényt megerősítő népszavazásra vonatkozó kérdést nyújtott be hitelesítésre az Országos Választási Bizottsághoz. Mivel megerősítő népszavazást csak az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt törvény esetében lehet elrendelni, Morvai álláspontja szerint az Alkotmánybíróság fenti megállapításait alkalmazni kell a jelen esetre is: a köztársasági elnök az Országgyűlés által elfogadott törvényt mindaddig nem írhatja alá, ameddig a népszavazási eljárás be nem fejeződik, illetve ha a népszavazás megvalósul, az meg nem erősítette. Morvai érveléséhez csatlakozik Ádám Attila a Magyar Nemzet február 16-i számában megjelent cikkében is (A köztársasági elnök kézjegye).
Álláspontom szerint akár az alkotmányt, akár az alkotmánybírósági határozatokat, a vonatkozó jogszabályok rendelkezéseit nézzük, a nyílt levélben található jogértelmezés megalapozatlan, az államfőnek szóló felszólítás alapjául szolgáló jogi érvelés alapvetően téves.
Ami a hatályos joganyagot illeti, a helyzet egyértelmű. Az alkotmány 26. § (6) bekezdése szerint: „A népszavazásra bocsátott törvényt a köztársasági elnök csak akkor írja alá, ha azt a népszavazás megerősítette.” Az alkotmány tehát nem a megerősítő népszavazás kezdeményezését nevezi meg az aláírás elhalasztásának feltételéül, hanem a tényleges népszavazásra bocsátást. Egy törvény akkor minősül népszavazásra bocsátottnak, hogy ha annak megerősítő népszavazásra bocsátását az Országgyűlés határozatban elrendelte. Következésképp az alkotmány 26. § (6) bekezdésének szövegéből (ezt nevezi Ádám Attila „primitív nyelvtani értelmezésnek”) nyilvánvalóan nem lehet megalapozni Morvai érvelését.
Tény, hogy a törvényt megerősítő népszavazásról az alkotmány idézett szabályán kívül csak a házszabály, valamint az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény rendelkezik, ez utóbbi annyiban, hogy kimondja, a törvény megerősítéséről elrendelt népszavazás ügydöntő. A házszabály pedig csak arról az esetről tesz említést, ha a megerősítő népszavazást országgyűlési képviselők kérik. Sem az alkotmányozó, sem a törvényhozó nem tisztázta a törvénymegerősítő népszavazás természetét. Kizáró szabály híján az állampolgárok is kezdeményezhetik az ilyen népszavazást, de talán nem véletlen, hogy a hatályos eljárási rendelkezések szerint lényegében lehetetlen, hogy kellő időben a szükséges 200 000 ezer állampolgár aláírásával megtörténjen a kezdeményezés. A jogintézmény célja feltehetően inkább az, hogy egyes, mondjuk különös legitimitást igénylő törvényeknél a parlament megítélése szerint célszerű megerősítésért fordulni a néphez. Ennek eldöntéséről az Országgyűlés egyszerű többséggel dönt.
A népszavazás valóban politikai alapjog, azonban azt a fennálló alkotmányi és törvényi korlátok között lehet csak gyakorolni. Nem következik a népszavazás alapjogi jellegéből, hogy az alkotmány valamely másik rendelkezését – például a törvények kihirdetésére vonatkozó szabályokat – ennek alávetve kellene alkalmazni, sőt emiatt figyelmen kívül lehetne hagyni, mint Morvai és Ádám követeli a köztársasági elnöktől. Itt kell rámutatni, hogy alapvetően téves, az alkotmány szövegének és az alapjogi dogmatikának is ellentmond Ádám Attilának az az állítása, hogy alapjogot törvényben korlátozni tilos.
Az alkotmány rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy egymás érvényesülését kölcsönösen elősegítsék. Az Alkotmánybíróság részletesen foglalkozott azzal, hogy a népszavazáshoz vezető eljárásban állami szervek ne akadályozhassák a népszavazásra való jogosultság megszerzését. Erre szolgál a kérdés előzetes vizsgálata, a határidők, a számtalan jogorvoslati lehetőség. Az azonban egyértelmű, hogy magát a népszavazási kezdeményezést semmiképp sem illeti meg abszolút védelem mindaddig, amíg 200 000 aláírást nem nyújtottak be hitelesítésre a választási bizottságnak.
Ezért törvényt megerősítő népszavazás esetében a köztársasági elnök az alkotmány 26. § (6) bekezdése alapján csak akkor van akadályoztatva a törvény aláírásában, ha a megerősítő népszavazást az Országgyűlés határozatban elrendelte. Jelen esetben erre nem került sor. Ezért a köztársasági elnök e rendelkezésre hivatkozva nem tagadhatta meg az aláírást, sem a törvény első elfogadásakor, sem annak újratárgyalását követően.
Morvai Krisztina érvelése azonban a saját rendszerén belül is téves jogilag. A köztársasági elnökhöz írt nyílt levelében úgy fogalmaz, hogy törvényt megerősítő népszavazást kezdeményezett. Erre azonban neki egymagában nincs lehetősége, és e tekintetben mindegy, hogy megerősítő népszavazásról vagy egyéb ügydöntő referendumról beszélünk. Az alkotmány alapján ugyanis országos népszavazás kezdeményezéséhez legalább 200 000 választópolgár aláírása kell. Az alkotmány alapján nem tekinthető népszavazási kezdeményezésnek a népszavazási kérdés hitelesítésre történő benyújtása az Országos Választási Bizottsághoz, és ilyen következtetésre a népszavazási törvényből sem lehet jutni. A népszavazási törvény 12. §-a a versengő népszavazási kezdeményezésekkel kapcsolatban a megelőzés elvét az aláírásgyűjtő ív hitelesítésétől kezdve alkalmazza. Azt az általános védettséget pedig, amire Morvai utal, az 1997-es alkotmánybírósági határozat az alkotmány rendelkezéseit értelmezve legkorábban ugyancsak az aláírásgyűjtés megkezdésétől biztosítja, és még ekkor sem abszolút jelleggel, hanem a törvények keretei között. A Morvai Krisztina által „kezdeményezett” megerősítő népszavazás esetében azonban sem az aláírásgyűjtő ív (tehát a népszavazási kérdés) hitelesítése nem történt meg, sem az aláírásgyűjtés nem kezdődött meg. Ebből pedig az következik, hogy jogilag téves és megalapozatlan az az igény, hogy a köztársasági elnök a törvényt azért ne írja alá, mert népszavazási kezdeményezés van folyamatban.
Végül rá kell mutatni azokra a népszavazásra vonatkozó jogi rendelkezéseken túli szempontokra, amelyek az ügy kapcsán eddig nem kaptak figyelmet. Ha Morvai Krisztinának igaza lenne, és valóban úgy kellene a mostani esetben eljárni, ahogy kéri a köztársasági elnöktől, akkor a jövőben fel kellene készülni a permanens jogi káosz időszakára. Semmi nem akadályozná ugyanis, hogy ezt követően minden egyes törvény esetén egyetlen választópolgár hónapokra, de adott esetben évekre megakadályozza a kihirdetést. Hiszen bármilyen ügyben fogadna is el az Országgyűlés törvényt, elegendő lenne az államfői aláírást megelőzően benyújtani a választási bizottsághoz egy aláírásgyűjtő ívet hitelesítésre. Ennek következtében ugyanis a köztársasági elnök az adott törvényt nem hirdethetné ki mindaddig, amíg az ügy le nem zárul, vagy úgy, hogy az összes jogorvoslati fórumot megjárva kiderül, hogy az adott ügyben nem tartható népszavazás, vagy magának a megerősítő népszavazásnak a megtartásával. Gondoljunk bele: ilyen módon minden esetben, még a népszavazásból kizárt tárgykörök esetében is meg lehetne akasztani hosszabb időre a törvényhozás menetét, hiszen az is beletelhet néhány hónapba, míg jogerős döntés születik az aláírásgyűjtő ívek hitelesítésének elutasítása tárgyában. Például nem lenne hónapokig költségvetése vagy adótörvénye az országnak, esetenként nem tudnánk nemzetközi kötelezettségeinket teljesíteni.
Sajnálatos, hogy Morvai Krisztina egyetemi docens szerint az államszervezet demokratikus működése feletti államfői őrködés a jelen esetben abban öltene testet, hogy a köztársasági elnök egy ilyen beláthatatlan következményekkel járó folyamatot elindítson. Sajnálatos, hogy a Magyar Polgári Demokrácia Alapítvány igazgatója kritika nélkül, súlyos szakmai tévedésekkel tarkított cikkben áll egy ilyen gondolatmenet mellé. Vajon a polgári demokrácia összeegyeztethető az alkotmány rendelkezéseinek megsértésével, a hoszszabb távú közjogi hatásokat nem mérlegelő félreértelmezésével?
Egy törvénnyel szembeni, mégoly jó szándékú politikai hevület sem vezethet arra, hogy alapvető alkotmányos elvek és intézmények figyelmen kívül hagyásával alkotmánysértésre buzdítsuk a köztársasági elnököt, vagy működésképtelenséget idézzünk elő az államgépezetben. Összehasonlíthatatlanul nagyobb érték, az alkotmányos jogállamiság veszhet el a vámon, mint amit ilyen jellegű akciókkal a réven lehetne nyerni.

A szerző a Köztársasági Elnöki Hivatal
hivatalvezető-helyettese