Lejáratták a közbeszerzés intézményét

Több mint ötvenéves kényszerű szünet után Magyarországon a rendszerváltozást követően viszonylag későn, csak 1995 végén vezették be a közbeszerzés jogintézményét. Tizenhárom év alatt a közbeszerzés szakmailag is, erkölcsileg is teljes mértékben lejáratódott, végrehajtását a magyar állampolgár és a gazdasági élet szereplői egyaránt azonosítják a korrupcióval.
Jogos a kérdés, hogyan és miért alakulhattak így az események, miért nem működik gazdasági életünkben ez a versenyeztetési módszer, hogyan használták fel a versenyeljárás szereplői ezt, a kezükbe adott technikai eszközt? Vajon kellően felkészültek-e egy igényesebb, a szerződéskötést megelőzően lefolytatott versenyeztetésre? Vizsgálataink során először is feleletet szeretnénk adni arra a kérdésre, hogy mit is jelent a közbeszerzés fogalma, majd röviden áttekintjük e versenyzési technika történetét.
Mi a közbeszerzés? A közbeszerzés tulajdonképpen egy nagy gazdasági társasjáték, amelynek során a vásárló (az ajánlatkérő, a szerződésben a megrendelő) célja versenyeljárás alkalmazásával a szerződés teljesítésére legalkalmasabb személy (szállító, vállalkozó, szolgáltatató) megtalálása, és ezért a benyújtott ajánlatok közül a számára legkedvezőbbet kívánja kiválasztani. A legalkalmasabb személy és a legkedvezőbb ajánlat kiválasztásánál azonban figyelembe kell vennie a közbeszerzés sajátos, a többi versenyeztetési eljárástól eltérő játékszabályait. Ebben a társasjátékban ugyanis a vásárlás, azaz a beszerzés az adófizető állampolgárok pénzéből történik, és a közérdek, a társadalom javát szolgálja, illetve olyan közszolgáltató gazdasági társaság vásárol a piacon, amely munkáját a közjó, a társadalom érdekében végzi.
A közbeszerzés történetét vizsgálva XIV. (Nagy) Lajos francia király pénzügyi főellenőrséget végző minisztere, Jean-Baptiste Colbert (1619– 1683) volt az, aki először alkalmazta a kincstári pénzek elköltésére a versenyt. Célja az volt, hogy a lehető legtöbb pénzt tartsa vissza az országban. Megfogalmazta a közbeszerzés klasszikus céljait: „Vissza kell szorítani a külföldi áruk behozatalát, az idegen tengeri kereskedelmet, ezzel szemben elő kell segíteni a hazai ipar fejlődését.” A polgárság befizetései növelték a kincstárt, a kereskedőket és az iparosokat pedig versenyhelyzetbe lehetett hozni.
Magyarországon a kiegyezés után fejlődésnek indult az ország, és Baross Gábor nem csak kiváló gazdasági, közlekedési szakember volt. Ugyanis az a közmegrendelési (közszállítási) szabályozó rendszer, amelyet meghatározott, európai színvonalú volt, és érvényes volt a második világháborúig. Természetesen ez a versenyszabályozás is a colbert-i klasszikus elvek alapján a közpénzeken történő megrendelésekben a hazai ipart, kereskedelmet és polgárságot kívánta megerősíteni.
Nyugat-Európában a második világháborút követően megalakult gazdasági közösség intézményrendszere (Közös Piac) kialakította az egységes belső piacot. Ezen a határok nélküli területen a gazdasági élettel összefüggő tényezők – munkát kereső ember, felkínált szolgáltatás, befektetésre váró tőke vagy megvásárolt áru – a piaci szereplők versenyképességét erősítve szabadon mozoghat. Nyilvánvaló volt, hogy az előzőekben megfogalmazott „a hazai előnyben részesítése” elvét ezen a belső piacon fel kellett adni.
Kelet-Közép-Európában pedig csak a tervutasításos rendszer és a szocializmus bukását követően kerülhetett sor a közpénzek verseny útján való elköltésére. Az európai közösséghez történő csatlakozást követően pedig az új tagoknak is kötelező volt jogrendjükbe átvenni a közösség közbeszerzési joganyagát (az úgynevezett direktívákat). Jellemző módon az uniós csatlakozásunk időpontjában a brit The Daily Telegraph úgy látta, hogy „a tíz újonc még mindig többnyire korrupt, szervezetlen, és ijesztően felkészületlen a piaci verseny kihívásaira”.
Az előzőekben tett megállapításaink alapján most már rendelkezünk olyan ismeretanyaggal, hogy felsoroljuk a közbeszerzés működésének hármas alapfeltételét. Társadalmi szempontból feltételezi a polgári demokratikus államberendezkedést és az erős állampolgári ellenőrzést, a civil kurázsit. Diktatúrában nincs verseny, a diktatúra nem ismeri a közjó fogalmát sem, polgárságra pedig szükség van, hiszen a polgárság kialakulása tette lehetővé a versenyeztetésen alapuló üzletek megkötését. A polgár pedig megköveteli azt is, hogy az adófizetők pénzének felhasználásába betekintése legyen, ellenőrizve azokat, akikben szavazata alapján megbízott, és akikre rábízta a társadalom (vagy egy szűkebb közösség) vezetését.
A gazdaság szabályozása szempontjából feltételezi a versenyen alapuló piaci viszonyokat és az erős szakmai kamarákat. Itt elsősorban olyan tényezőkre gondolunk, mint a szakmai tudás, a versenyeztetés kultúrája, a piacgazdaság írott és íratlan játékszabályai (például a szerződéses fegyelem, az ajánlatban vállalt ígéret teljesítése), az információkhoz való hozzájutás lehetősége, legyen az akár ár- vagy más piaci információ, marketingmunka stb. Minden piacgazdaságban fontos szerep jut a szakmai érdekképviseleteknek, a kamaráknak. Elsősorban ők hivatottak arra, hogy tagjaik a többször említett tudás és üzleti kultúra birtokába kerüljenek.
Az államigazgatás részéről a közbeszerzés feltételezi a szolgáltató államot és a szolgáltató önkormányzatot. Ez a feltétel az értékrendekről dönt, arról, hogy mi fontosabb: a közösségi, társadalmi (állampolgári) érdek vagy az egyéni. Másképpen fogalmazva: az értékrendválság a korrupció melegágya és alapja. Az egyén, az ember, a közszolgáltató személy erkölcsi magatartását is vizsgálat alá kell venni. A közbeszerzés erkölcsi szempontból a közjó érdekében elkötelezett szereplőket követel meg. Egy inkorrekt ajánlat, egy felelőtlenül módosított szerződés, a törvény kijátszása nemcsak a törvény előírásait sérti, hanem a másik ember méltóságát is semmibe veszi.
Feleljünk őszintén arra a kérdésre, mennyire vannak biztosítva a felsorolt feltételek a hazai gazdasági-társadalmi életben? A válasz után elcsodálkozhatunk, hogy egyáltalán működik ez a versenyeztetési gyakorlat, megállapítva azt is, hogy a közbeszerzéseink 90-95 százaléka vagy szakszerűtlenül, vagy tisztességtelenül lefolytatott eljárás! Ebből a szempontból a legnagyobb problémát az jelenti, hogy a politika „lenyúlja” a hazai versenyeljárásokat.
Igazolásképpen szakmai gyakorlatomból álljon itt egy eset. A kiíró egy önkormányzat volt, és mint felkért szakértő, érvénytelenné nyilvánítottam annak a beszállítócégnek az ajánlatát, amelyet előre eldöntve nyertessé kívántak kihirdetni. Az önkormányzat közbeszerzési bizottságának elnöke következőképp szólt hozzám: „Mi is tudjuk, hogy ez az ajánlat érvénytelen, de mi nem szakemberek, hanem politikusok vagyunk, és ne feledje el, szakértő úr, Magyarországon a politika felülbírálja a jogot; mi az érvénytelen ajánlatot benyújtó céget fogjuk nyertessé nyilvánítani, mert ez szolgálja a mi érdekeinket.”
Hazai gyakorlatunkban alapvetően hiányzik a közbeszerzés menedzselése, nincs igazi gazdája ennek a jogintézménynek. A tanács, amely hivatott lenne a versenyeztetési eljárás felügyeletét ellátni, adminisztratív intézményként, hivatalként működik. Szemléli, tudomásul veszi az eseményeket, jelentéseket, statisztikai összeállításokat, javaslatokat készít, ellátja a törvényben számára előírt feladatokat – de a valóságban tevékeny módon nem tud hatást gyakorolni a kedvezőtlen jelenségekkel szemben. Mintha egy üvegbúra alatt dolgozna, amely gondosan megvédi őt a külső eseményektől, a valóságról így csak megszűrt információk jutnak el hozzá. Jellemző módon még a tanács „ajánlásai” is – amelyek arra lennének hivatva, hogy az eljárások lefolytatásához érdemleges gyakorlati segítséget adjanak – íróasztal-szemléletűek, hiányzik belőlük az élet, a valóság figyelembevétele. Állításunk igazolására szolgáljon az alábbi két példa. A tanács felkérésére nemzetközi versenyeztetési tapasztalatokkal rendelkező, gyakorló közbeszerzési szakemberek „segédletet” készítettek a kiíróknak az ajánlatok elbírálásához és értékeléséhez. A tanács – megköszönve munkájukat – az anyagot átdolgozta, és a hivatalosan megjelent változatból a gyakorlati munka szempontjából fontos és lényeges követelmények kimaradtak. A szakemberek pedig javasolták, hogy az ajánlatok értékelésénél használják a számítástechnika lehetőségeit és értékelő szoftvereket. Igaz, e szoftvereknek van egy nagy „hibájuk”, kizárják a manipuláció, a korrupció lehetőségét.
A tanács tartja nyilván a „hivatalos közbeszerzési tanácsadók” hétszáz fős listáját. Erre felkerülni különböző bizonyítványok, igazolások benyújtása útján lehetséges. Köztudomású, Magyarországon pénzért bármiféle hivatalos papír beszerezhető, így nincs garancia arra, hogy a listán szereplő tanácsadók mindegyike jól felkészült és tisztességes szakember. A Magyar Közbeszerzési Társaság elnöke voltam, amikor 2004-ben javasoltam, hogy a listára kerülést alaposabb minősítési rendszerhez, írásbeli és szóbeli vizsgához kössék. Nem véletlenül tettem ezt a javaslatot, ugyanis a tanács listájának közzététele előtt a társaság már megjelentetett egy szakértői névsort, amelynél a kiválasztás szigorú feltételekhez volt kötve.
Beszéljenek most a hazai szomorú valóságot bemutató megdöbbentő számadatok!
Az előzetes hirdetésre nyolcszázan jelentkeztek. Amikor megtudták, hogy lesz felvételi vizsga, ez a szám száznegyvenre apadt. Volt önkritika és vizsgafélelem! A vizsga írásbeli és szóbeli volt. Szóbelire csak azok kaptak meghívást, akik sikeresen teljesítették az írásbelit. A száznegyven vizsgázóból hetven maradt. A szóbelin a közbeszerzésre vonatkozó szakmai kérdések mellett a pályázó kommunikációs készségét is vizsgáltuk. Számosan fennakadtak a feltételek teljesítésében. A szóbelire behívott jelentkezők 15-18 százaléka olyan választ adott, hogy „Nem kell a jogszabály előírását betartani, Magyarországon így működik a törvény, az a fontos, hogy a szakértő az ajánlatkérők (vagy az ajánlattevők) érdekeit képviselje, teljesen mindegy, hogy milyen módon és eszközökkel.” A szóbelin mindössze negyvenen feleltek meg a követelményeknek! Erre mondják: no comment.
A tanácsnak volt egy súlyos – fogalmazzunk finoman – tévedése: hamis illúziót keltve évekig hirdetette ezt a felfogást. Véleménye szerint a közbeszerzésekben tapasztalható visszaélések, hibák, tisztességtelen praktikák egyedüli oka a rossz közbeszerzési törvényben keresendő. Javítani, módosítani kell ezt a jogszabályt, és ennek eredményeként majd megváltozik a szereplők magatartása, aminek eredményeként a közbeszerzések terén rendben fognak haladni a dolgok. A téves felfogás elfeledkezik valamiről: erkölcsi értékrendet nem lehet jogszabállyal kialakítani. Az erkölcsi normák betartása és a jogkövető magatartás két egymástól különböző és egymással össze nem keverendő emberi viselkedés.
Hogyan tovább, mit hozhat a jövő? Ne legyünk se optimisták, se pesszimisták, maradjunk a realitásoknál. Ne feledjük: egy országban olyan közbeszerzés működik, amilyet megérdemel! Esetünkben még az alapok lefektetésére, a versenyeztetés működési feltételeinek biztosítására van szükség, s főként arra, hogy a politika kivonuljon a közbeszerzésekből, és átadja helyét a szakmai követelmények érvényesülésének.

A szerző közbeszerzési szakértő