A megyeellenes reformdüh károkozásai

Váltakozó intenzitással húsz esztendeje zajlik a vita a magyar közigazgatás területi szintjéről, a megyéről. Számos szakmai, de legfőképp szakmainak látszó, ám inkább érzelmi töltetű érv hangzott el e témában, amelyhez nehéz új elemeket hozzáadni. Tény azonban, hogy a jelenleg hatályos alkotmányunk 41. §-ának (1) bekezdése szerint: „A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik.” Ezen pillanatnyilag nincs mit vitatkozni.
A rendszerváltást megelőzően a megye kétségkívül meghatározó – az állami újraelosztásban kiemelkedő szerepet játszó – képződmény volt. Az egykori megyei tanácsok a helyi tervezés (lásd még: tervgazdaság) és újraelosztás területi kulcspozícióját jelentették. E helyzete azonban – szemben az SZDSZ korai érvelésével – nem annyira a településekkel, hanem (történetileg is) inkább a mindenkori központi hatalommal szemben jelentett ellensúlyt. Paradox módon a Monarchiának pontosan ugyanaz volt a problémája a megyével, ami ’89-ben – és azóta is – a liberálisok gondja: a rendszernek az az eleme, amely minden központi akaratnak gátjául vala.
A jellemzően érzelmi töltetű (bár rendre szakmainak álcázott) érvelés spektruma nem túl széles: a liberálisok a megyét (ahogyan a falut is) feudális maradványnak tekintik, amelyet az élet a XX–XXI. századra meghaladott. A konzervatívok ezzel szemben az ezeréves államiság fontos – és organikusan kialakult, működőképes – elemének tekintik. Nem titkolom, ez utóbbi érvelés (már csak a hatalom decentralizálásának okán is) közelebb áll hozzám, azonban a helyzet megoldásához nem visz közelebb.
Logikusan abból kell kiindulnunk, hogy – bár Magyarország nem egy átláthatatlanul nagy ország – a közigazgatásnak szüksége van középszintre. Vannak ugyanis olyan állami, önkormányzati feladatok, amelyek a települések erejét meghaladják, ugyanakkor hatékonyan nem szervezhetőek Budapestről. A megye ma (minden komolyabb közjogi hatalom nélkül) számos olyan egészségügyi, szociális, közoktatási, közgyűjteményi feladatot lát el, amelyről az állampolgárok gyakorta nem is tudják: ki és milyen módon biztosítja annak feltételeit. A megyék az önkormányzati rendszer olyan biztonsági elemei, ahová a települések meghatározott esetekben különösebb korlátozások nélkül fordulhatnak, ha komoly finanszírozási problémáik támadnak. No nem pénzért, hanem egyes feladatok átadásával. Ha például egy kisváros középfokú közoktatási intézményének fenntartása problémát jelent, a testület egyszerűen bejelentkezik a megyénél, és közli, hogy a feladatot átadja. A megye pedig legfeljebb annyiban mérlegelhet, hogy „csak” a feladatot, vagy magát az intézményt is sietve átveszi-e.
E szabályozás mentén könnyen arra a következtetésre juthatunk, hogy akkor már ésszerűbb lenne, ha például a középfokú oktatási intézmények vagy épp a szociális- és egészségügyi szakellátást biztosító intézmények eleve megyei fenntartásban működnének. Ugyanígy tökéletesen működőképesnek bizonyulna (mint ahogyan bizonyult is) például a fejlesztési forráselosztás (területfejlesztési tanácsok) megyei szintű működtetése, ezzel összefüggésben a közutak, közműrendszerek kezelése és így tovább. Ez a területi tervezés, működtetés, koordináció szempontjából kétségkívül logikusabbnak tűnik, még ha látszólag korlátozza is a települési önkormányzatok szabad, önkéntes feladatvállalását. A területi szakellátások vonatkozásában a régió túl nagynak, a kistérség még mindig túl kicsinek tűnik.
És ha már itt tartunk: valamelyest mégiscsak a megyék mellett szól az a tény, hogy feladataik szétosztásához további két területi szintet kellene létrehozni, ami – most már a gyakorlat fényében is – meglehetősen költséges megoldás. Az elmúlt évek megyeellenes reformdühe (a központi és az önkormányzati igazgatás aszinkronja) elképesztő károkat okozott mind anyagilag, mind a működés szervezettségét érintően. Nem beszélve az időközben felmerülő jogi, alkotmányossági aggályokról.
A kormány azzal a szórakoztató, ám rendkívül veszélyes megoldással kísérletezik, hogy nem a jogi szabályozást igazítja a valóságban létező település-szerkezethez, hanem egy fiktív közigazgatási konstrukcióhoz faragja hozzá a valóságot. A valóság farigcsálása azonban – amellett, hogy rendszerint elmarad a kívánt eredmény – rendkívül fájdalmas. Kistelepülések sokasága marad hirtelen iskola, hivatal, posta, vasút stb. nélkül, pusztán azért, mert intézményei üzemgazdasági szempontból kevésbé hatékonyak. Hát igen: hála pártunk és kormányunk gondoskodásának, lassan (vagy gyorsan) ugyanott tartunk, ahol az ötvenes évek erőltetett iparosításakor már jártunk.
A tanyasi ember nem közműveket, kis szélerőművet (mint Európa boldogabbik felén), a falusi ember nem közlekedést, agrártámogatást és informatikai rendszereket kap. A tanyákon és kistelepüléseken lakó ember üzenetet kap: egyszerűen nem vagy hatékony, sokba kerülsz az államnak. Mindannyian jobban járnánk, ha beköltöznél a városba, ahol ugyan nem lesz munkád, de egy méter közművezeték megépítése vagy más közszolgáltatások megszervezése fajlagosan sokkal olcsóbb. A vidéki embernek rosszulesnek ezek az üzenetek, mert eddig úgy tudta: demokráciákban legalábbis közel azonos mértékkel mérünk, és egyébként is már nagyon egyenlők az esélyei.
De térjünk vissza a szűkebben vett közigazgatás kérdéséhez: azon túl, hogy a megyei önkormányzatok jogai és kötelezettségei koránt sincsenek egyensúlyban, a rendszerbe belekódoltatott még egy állandó konfliktusforrás, a megyei jogú városok (lásd: szabad királyi vagy törvényhatósági városok) ügye. Azt mindenki érzi, hogy van egy településméret, ami fölött ésszerű speciális közjogi státust meghatározni. De ma az országban nem öt-hat ilyen van, hanem huszonhárom! Részben ennek okán – már csak településszerkezeti, intézmény-elhelyezkedési sajátosságok miatt is – a megyei jogú városok a megyék erőforrásainak nagy kihasználói, noha közjogilag attól függetlenek, nem részei azoknak.
További jellemzőjük, hogy ezek a városok a valóságban jelentősen felülreprezentáltak a megyei önkormányzatok közgyűléseiben is, tehát érdekérvényesítésüknek nemigen szab határt semmi. Az, hogy a két dudás (megye és megyei jogú város) között nem alakult ki komolyabb konfliktus, nem a jogi szabályozáson, hanem inkább a helyi politikusok önmérsékletén múlhatott. Viszonyuk azonban sehol nem felhőtlen.
A helyzet azonban rávilágít a megyék egy további, jelentős hátrányára is: míg egy megyei jogú város – hangsúlyozottan elméletileg – tíz-húsz négyzetkilométeren szervezi a megyei feladatok ellátását, addig a megyei önkormányzat több ezer négyzetkilométeren teszi ugyanezt. De hát a területi önkormányzatok sorsa már csak ez.
A számos dilemmára válaszul megszületett regionális elképzelések (idesorolva a „nagymegye” koncepciókat is) kerülik az igazi problémákat. A hivatkozások meglehetősen átlátszók: a legkedveltebb – és szinte kötelezően hangoztatott – a NUTS I–III. (Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques) besorolásra történő utalás abban a tekintetben értelmezhetetlen, hogy az EU-támogatások elosztása nem eszerint, hanem a nemzeti sajátosságoknak (és közigazgatási szinteknek) megfelelően, központosítottan történik. Nem vitatva, hogy végre tisztességesen át kellene gondolni az önkormányzati feladatok jelenleg kevéssé differenciált rendszerét, erős a gyanúm, hogy első helyen ezt a munkát inkább a központi közigazgatás háza táján kellene elvégezni.
Az, hogy a meglévő 3194 önkormányzat sok vagy kevés, jóformán közömbös. (Például Franciaországban, Csehországban vagy Görögországban lakosságarányosan lényegesen több működik, Nagy-Britanniában viszont majdnem egy magyarországi megye méretű egy önkormányzat.) Magyarországon a közigazgatásban dolgozó köztisztviselők alig egyötöde-egynegyede található a „túlburjánzó önkormányzati szektorban”. A tényleges feladatokhoz kapcsolódó erőforrások elosztásának kérdésében az arány vélhetően sokkal rosszabb az önkormányzatok szempontjából.
Arra azonban aligha vállalkozhatna ma bárki is, hogy a minisztériumi háttérintézmények, kiszervezett gazdasági társaságok, dekoncentrált állami szervek, országos hatáskörű hivatalok és elágazásaik dzsungeléről világos, áttekinthető és egyértelmű képet adjon. Végül is kinek lenne ez érdeke? – kérdezhetném némi cinizmussal.
A gyakorlati politizálás mezejében sokkal kisebb zajjal jár néhány apró falutól elvenni vasutat, buszjáratokat, iskolát stb., könnyebb sanyargatni alacsony közjogi státusú vármegyéket, mint akár csak megérinteni minisztériumi hűbérbirtokokat, nagy hatalmú központi apparátusokat, multinacionális gazdasági szervezeteket és más efféléket. Elgondolkodtató, hogy akkor mit is tekintsünk feudális reflexnek, maradványnak…
A hatalom dekoncentrálása természetesen nagy levegővételt – jelentős önkorlátozást – igényel a mindenkori kormánytól. Talán többet is, mint ami elvárható. Elvárható ugyanakkor az azonos mérce, az esélyegyenlőség, a közel azonos életminőség biztosítására való törekvés, végső soron a politikai tisztesség. Ezen az elméleti szinten ugyanis a politikai tisztesség – különös módon – egybeesik a politikai-gazdasági ésszerűséggel is.
Ma legfeljebb abban reménykedhetünk, hogy egy következő – remélhetőleg erőteljesebb legitimációval rendelkező – kormány képes lesz átlépni a saját árnyékát és az ország közjogi berendezkedését érintő, tisztességesen végiggondolt javaslatokkal kopogtatni a Parlament ajtaján.

A szerző a Nógrád megyei önkormányzat alelnöke