Újabb alkotmánysértés előtt a kormánykoalíció

Módosította az Országgyűlés az Állami Számvevőszékről szóló törvényt, nem először a fontos alkotmányos intézmény fennállása óta. Az esemény nem kapott nagy publicitást. Kampányidőszak volt, talán ezért nem keltett nagyobb figyelmet. A most korrigált jogszabályt a rendszerváltás hajnalán még az utolsó pártállami parlament fogadta el. Azóta is hatályban van, ami egyfajta hungaricum, hiszen az új EU-tagországokban mindenütt a rendszerváltás után alkottak törvényeket a közpénzek legfőbb ellenőrző szerveiről. Mi akár még büszkék is lehetnénk, hiszen a stabil jogszabályok a demokratikus társadalmakban fontos értéknek számítanak.
1989 ősze óta azonban nemcsak a tulajdonviszonyok változtak meg, nemcsak a parlament lett többpárti, hanem számos olyan szakmai kérdésről is törvények születtek, amelyek lényeges hatással vannak a számvevőszéki ellenőrzés tartalmára. Ilyen mindenekelőtt a számvitel (amiről a 90-es években kétszer is törvény született) vagy az államháztartás (amelynek szabályai a sok módosítás miatt alig áttekinthetőek), ilyen a helyi önkormányzatok gazdálkodása, a privatizáció, a jegybanki működés, vagy a kincstár felállítása. Mindezeket – és a még sorolható ügyeket – törvények szabályozzák. A velük való szakmai összhang megteremtése módosításokkal igen nehézkes, ezért csak új számvevőszéki törvénnyel volna lehetséges, annál is inkább, mert a jelenlegi időszakban már mintegy kéttucatnyi magasrendű jogszabálynak van az ÁSZ-ról több-kevesebb mondanivalója. Ezeket időszerű volna egységes jogszabályba foglalni. EU-tagságunkkal előtérbe került például a nemzetközi standardoknak megfelelő ellenőrzés, amire a módosított számvevőszéki törvény belépésünk ellenére sem utal.
A közpénzekkel, a köz vagyonával való gazdálkodás hazai kultúrája alacsony színvonalú. Úgy látszik, bár a közjavakkal való elszámolás, elszámoltatás egy jogállamban elemi követelmény, nálunk mégsem érdeke egyik parlamenti pártnak, következésképpen az Országgyűlésnek sem egy olyan számvevőszéki törvény, amely közérthetően rögzíti az ÁSZ feladatait, világosan meghatározza azok szakmai tartalmát, elvégzésük gyakoriságát, és utal a feladatok szakszerű elvégzéséért viselendő felelősségre. Az illetékes kormányszerveknek sem érdeke egy EU-konform ellenőrzési jogszabály, mert esetleg felszínre kerülhetne, hogy a kormánynak túlhatalma van a parlamenttel szemben. Kiderülhetne, hogy a közpénzügyekben nem látunk tisztán, hogy a parlament költségvetési jogának gyakorlása terén a sereghajtók közé kerültünk Európában. A zárszámadási törvényjavaslatok például nálunk – túl azon, hogy nem adnak számot az állam vagyonáról – a képviselőket nem az elszámoltatásra, hanem a megmaradt esetleges pluszpénzek elköltésére inspirálják. Arra pedig a következő években sem számíthatunk, hogy az ÁSZ független véleményként deklarálja a kormány pénzügyi beszámolójának egészéről: a zárszámadásban közzétett információk hű és valós képet tükröznek az állam pénzügyi helyzetéről (vagy lényeges hibákat, hiányosságokat tartalmaznak, ezért nem adható felmentés a kormánynak a gazdálkodási felelősség alól). A kormány ugyanis csak 2010-re vállalta 6-700 költségvetési intézményi beszámolónak az auditálását, amit egy országgyűlési határozat írt elő számára. Szomorúan konstatálhatjuk, hogy Szlovénia vagy egyik-másik balti állam nemcsak a futball, hanem a közpénzekkel való elszámolás-elszámoltatás tudományában és gyakorlatában is megelőzött minket. Nem is beszélve a nemzetközi korrupciós listákon elfoglalt romló pozíciónkról.
Van ennek az áldatlan helyzetnek egy másfél évtizede megoldatlan közjogi összefüggése is: az, hogy az ÁSZ alkotmánysértő módon kénytelen működni. 1989 nyarán a rendszerváltó kerekasztal-tárgyalásokon a politikusok olyan feladatokat építettek be az alaptörvénybe, amelyek szakmai tartalmával aligha voltak tisztában. Akkor még úgy gondolták, hogy a négy évtizede uralkodó állampárt dominanciája a szabad választások után is megmarad. Azt, hogy a parlament helyett a meghatározó erő (az MSZMP) által ellenőrzött kormány fogja elosztani a közpénzeket, ezért – ha már számvevőszék jön létre – az majd „előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét”. Az idézett alkotmányos előírást eddig tartalmazta az ÁSZ-ról szóló törvény normaszövege is, ami – mint szakmai szempontból a leglényegesebb változás – a mostani módosítás után már nincs hatályban. Miután azonban az alkotmányt nem módosították, a benne továbbra is szereplő feladat megoldatlan, és úgy tűnik, megoldhatatlan. Részben azért, mert ezt az ex ante ellenőrzést csak a bíróságként (a francia modell szerint) működő számvevőszékek egyike-másika végzi (például a belga, amelyiknek az alkotmányos szabályozása másfél évtizede a magyar jogalkotót megihlette). Az előzetes ellenőrzés az uralkodó szakmai felfogás szerint nem a külső (számvevőszéki), hanem a belső ellenőrzés feladata. Ott is visszavonulóban van (Portugália, Törökország), ahol százéves a tradíciója. Az ÁSZ történelmi elődjének, a Legfőbb Állami Számvevőszéknek sem volt ilyen feladata. Magyarországon a még Kossuth által felállított, a kormányszervek, vármegyék apparátusán belül működő számvevőségek végezték azt el. A lényege az volt, hogy mielőtt egy kormányszerv közkiadásokkal járó kötelezettséget vállalt (szerződést kötött) volna, meg kellett szereznie a számvevőség (nem a számvevőszék!) ellenjegyzését, amely igazolta, hogy a kiadásra megvan a parlamenti felhatalmazás, a kifizetésre a pénzügyi előirányzat rendelkezésre áll. Ha például érvényesülne nálunk a részletesség alább említett költségvetési elve, ha nem a szabadosság jellemezné a közpénzek felhasználását, ha jól működne a pénzügyi ellenőrzés, talán nem került volna sor az Állami Autópálya-kezelő Rt. elhíresült részvényvásárlására, hiszen ilyen célú közpénzfelhasználásra nem volt felhatalmazása az cég vezetőinek.
Talán ennél is fontosabb magyar sajátosság, hogy parlamentünk alig-alig él költségvetési jogával. Országgyűlési, helyi önkormányzati képviselőink mintha nem lennének tudatában annak, hogy ők kaptak felhatalmazást a közpénzek elosztására. A kormány pedig csak végrehajtója lehetne annak, amire felhatalmazást kapott. Ezt fejezi ki a részletesség költségvetési elve, ami „azt jelenti, hogy a költségvetés úgy legyen összeállítva, hogy abból a kormány programja, szándékai megállapíthatók legyenek, vagy legalábbis kitűnjenek mindazok a tervek, ame-lyekre nézve a törvényhozás elhatározása szükséges… A részletezés elhanyagolása a parlament hatáskörének elvonását, működésének merő formasággá való süllyedését jelenti”. Magyary Zoltán, a közjog nemzetközi hírű profeszszora már nyolc évtizede felhívta erre a figyelmet (akkor még voltak államháztartástannal, államszámvitellel, költségvetési joggal foglalkozó jó tankönyveink). És hogy Magyary mennyire általános érvényű megfogalmazást adott, arra a legeklatánsabb példa az EU pénzügyi rendelete, amely a legfontosabb négy költségvetési elv között deklarálja a részletességet (specification). Ennek megfelelően az EU költségvetése több mint kétezer oldalnyi, kétkötetes dokumentum, amely több százezer előirányzatot tartalmaz. Az Európa Tanács, illetőleg az Európai Parlament alaposan megköti (ha nem is gúzsba) az Európai Bizottság (az EU kormánya) kezét. Szemben a magyar költségvetési törvény 1. számú mellékletével, amely alig több mint száz oldalon is el tud osztani hatbillió forintot. A dologi kiadásokon belül például az egyes fejeztek (minisztériumok) vezetői szabadon dönthetnek. Szakmai szempontból nincs sok értelme ezért azt firtatni, mennyit költenek külföldi utazásokra vagy irodabútor-cserére, mobiltelefonok vásárlására, reprezentációra vagy konferenciaszervezésre, hiszen a pénzügyi előirányzat rendelkezésükre áll. Politikusaink – főleg kampányidőszakban – szívesen példálóznak a másik fél pazarló költekezésével, ami azonban csak moralizálás (rosszabb esetben demagógia), hiszen jogilag legtöbbször semmit sem lehet tenni, mivel nem történt jogsértés: a nagyvonalú előirányzatba mindenféle kiadás beleférhet.
Nálunk a parlament – öncsonkító módon – indokolatlan mértékben átruházza a kormányra költségvetési jogának gyakorlását. A Magyar Tudományos Akadémia mint költségvetési fejezet egyik fontos előirányzatát, az Országos Tudományos Kutatási Alap (OTKA) törvényben megállapított költségvetési támogatását például tavaszi „takarékossági” intézkedéseinek részeként a kormány kétmilliárd forinttal csökkentette, majd abból, miként az Akadémia elnöke egyik nyilatkozatában közölte, a pénzügyminiszter „300 milliárd forintot visszaadott”. Montesquieu vagy Bibó talán forog a sírjában.
Mit is vizsgálhatna most már a számvevőszék, ha meg is kísérelne eleget tenni alkotmányos kötelezettségének? A közbeszerzési pályázatokat? A magánjogi szerződéseket? Azok mögött, mint látjuk, megvan a fedezet, és ahogyan a bankautomata is kiszolgálja a kártyatulajdonost (ha van pénze a folyószámláján), a kincstár is teljesíti a kifizetéseket, ha a költségvetési szervnek van törvényes előirányzata. Megkísérelhetné elvileg az ÁSZ azt is, hogy előzetesen megvizsgálja a közbeszerzések (közkiadások) célszerűségét. Az alkotmány erre is felhatalmazza. Csakhogy ez esetben átvállalná a közpénzkezelő szervek vezetőinek felelősségét, lelassítaná a döntési folyamatot, tovább duzzasztaná a bürokráciát. A korszerű számvevőszékek (az angolszász típusúak, amelyeket az ÁSZ is szeretne követni) nem is vizsgálják a közpénzek felhasználásának célszerűségét (azt viszont igen, hogy a közkiadásokkal megvalósultak-e az általuk elérni kívánt célok). Az előzetes ellenőrzés nélkülözhetetlen funkció, de általában nem a számvevőszékhez, hanem a kormányszervekbe telepítik. Miként az ÁSZ történelmi elődje, a LÁSZ is csak utólagos (ex post) vizsgálatokat végzett.
A számvevőszéki törvény mostani módosítása felmentette az ÁSZ-t a törvénysértés felelőssége alól. Nem kell tehát azt ellenőriznie, „hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl, és ne kerüljön sor átcsoportosításra”. Új helyzet állt elő: maga az Országgyűlés sértette meg az alkotmányt, hiszen – mint láttuk – az alaptörvény továbbra is előírja az ex ante ellenőrzést. Sajnálatos, hogy ezt a jogalkotó nem vette észre (vagy nem akarta észrevenni). Jogállamokban viszont a törvényeket be szokták tartani, különös tekintettel az alkotmányra. Még akkor is, ha rossz az a törvény. Némi demagógiával: a vállalkozó vagy a munkavállaló nem mondhatja, hogy nem fizeti be az adót (vagy nem vall be ennyi meg ennyi adót), mert rossznak tartja a törvényt. Módosítani kellett volna tehát az alkotmányt is (ahhoz egyébként épp úgy elég lett volna a kétharmados parlamenti többség, mint az ÁSZ-törvény korrigálásához). Mit szól majd ehhez vajon az Alkotmánybíróság? Vagy maradjon nekünk csak a mi kis slampos demokráciánk?

A szerző egyetemi magántanár,
az ÁSZ volt alelnöke