Paktumpolitika és jogi legitimáció

Az alkotmányjogászok számára igen érdekes – sajnos a nemzet számára már kevésbé élvezetes – időszakot élünk, hiszen a közjogi változások bizonytalansága mindig tág teret ad a különböző elmélkedésekre, értelmezgetésekre: akkor most merre tovább, magyar kormányzat?
Egyesek lelkesen törnek lándzsát az előre hozott választások szükségessége és elkerülhetetlensége mellett, míg mások épp ennek értelmetlenségét és lehetetlenségét indokolják meglehetős vehemenciával. E sorok írója (mint egy független testület tisztségviselője) próbál ügyelni arra, hogy véleménye ne tűnjék kategorikus kinyilatkoztatásnak, mindazonáltal szívesen hozzájárul gondolataival az egyéni vélemények kialakításához.
Először is célszerű rögzíteni, hogy tételes jogszabályi előírás jelen helyzetben nem teszi kötelezővé, sőt, ebben a pillanatban még lehetővé sem az előre hozott választások kiírását. Amenynyiben ugyanis a köztársasági elnök által jelölt személyt az országgyűlési képviselők (jelenleg a két betöltetlen egyéni mandátum miatt 384 fő) többsége miniszterelnökké választja, formailag teljesen jogszerűnek tekinthető.
Visszájára fordítva a kérdést: ha a parlament leszavazza az államfő jelöltjét, akkor semminemű kivetnivalót nem lehet találni az új választás kiírásában. Az alkotmány 28. § (3) bekezdés b. pontja szerint ugyanis a köztársasági elnök a választások kitűzésével egyidejűleg feloszlathatja az Országgyűlést, ha (a kormány megbízatásának megszűnése esetén) az általa miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg a parlament.
Kevéssé közismert az a tény, hogy a miniszterelnök jelölése a köztársasági elnök kizárólagos hatásköre. Tehát jogi értelemben a pártoknak (a választások időszakára nézvést is igaz ez) nem is lehet kormányfőjelöltjük. Természetesen szokásos (és ennek fontosságára még visszatérünk), hogy egyes politikai erők (fél)hivatalosan megnevezik, győzelmük esetén kit kívánnak a miniszterelnöki bársonyszékbe juttatni. Ez a tény viszont (mármint a pártok által tett személyi javaslat) egyáltalán nem köti a köztársasági elnököt. Persze, rendszerint a választásokon győztes párt jelöltjét kéri fel az államfő, azonban kérdéses, hogy lehet-e ezt szokásjogi előírásnak tekinteni. Egyes külföldi alkotmányok tételesen szabályozzák a köztársasági elnök jelölési kötelezettségét, és hasonlóan tette ezt a mostani alkotmányos berendezkedés előképének tekintett 1946. évi I. törvény is. A jelenlegi alkotmány azonban teljesen tágra szabja az államfő ez irányú jogosítványait. (Már magában az is vitatott, hogy a szokásjog mennyiben kötelező a kormányzat működése tekintetében. A német alkotmánybíróság például kimondta, hogy a parlamenti jogot az alkotmányos gyakorlat és szokások szerint kell értelmezni, nálunk viszont nincs ilyen jellegű előírás.) Ha azonban a régi magyar joggal is folytonosságot vállalunk, akkor fontos kiemelnünk, hogy jóllehet egészen más alkotmányos konstrukcióról volt szó, a történelmi Magyarország államfője (a király, illetve a kormányzó) szintén kifejezett szabadsággal rendelkezett a miniszterelnök jelölése vonatkozásában, mellyel rendszerint erőteljesen élt is. A klasszikus jogállamiság eszméjének hordnokai persze nyilván nem tekinthetik erős érvnek letűnt kormányformák szabályrendszerét, annál meggyőzőbb azonban, hogy jó néhány mai (általában félprezidenciális) demokrácia államfője is teljesen szabadon jelölheti ki az új miniszterelnököt, így a francia, a finn, a portugál és az orosz köztársasági elnök is.
Lényeges különbséget látok a választásokat közvetlenül követő, illetve az időközben bekövetkezett miniszterelnök-jelölések között. Előbbinél ugyanis a nép mintegy annak ismeretében szavaz többséget egy pártnak, hogy tudja, az a bizonyos politikai csoport kit tekint jelöltjének, tehát ezzel közvetve legitimálja annak hatalmát. A parlament négyéves mandátumának tartama alatt bekövetkezett kormányfőváltásnál (tehát ha a korábbi miniszterelnök meghal, lemond, elveszti választójogát stb.) ilyen nép általi másodlagos megerősítésről nem beszélhetünk.
A miniszterelnök-jelölt személyét illetően semminemű előírás nincs, az illetőnek még képviselőnek sem szükséges lennie, kizárólag a választójogosultság az előfeltétel. (Persze a gyakorlati alkalmasság tekintetében felmerülhetnek az alkalmasságra, a tapasztalatra vonatkozó előírások, ennek elemzésével azonban az alkotmányjogéról a politológia, sőt, a politika felségterületére tévednénk.)
Itt kell említést tennünk a parlament és a kormány személyi összefonódásának alkotmányos kérdésköréről. Az országok egyik csoportjában kifejezetten elvárás, máshol tiltott a kormánytagok képviselősége. Előbbi rendszerbe tartozik például Anglia és Törökország; itt pártpolitikusok jutnak bársonyszékhez, kizárva a független szakemberek előretörését. Utóbbi tipikus példája Franciaország. Valahol (így Hollandiában is) egy idő elteltével kell az összeférhetetlenséget megszüntetni, vagy ideiglenes hatállyal kell a képviselőséget átruházni (Svédországban). Hazánk egy közöttes harmadik csoportba sorolható, vagyis ahol semminemű megkötés nincs a kérdést illetően, a két tisztség szimultán viselése nem szükségszerű, de nem is tilos. (A japán alkotmány kuriózuma, hogy ezt kifejezetten ki is mondja.)
A rendszerváltozást követő időszakban volt már egyszer példa egy némiképp hasonló esetre, nevezetesen Antall József halálakor Göncz Árpád kérhetett fel – az MDF–KDNP–kisgazda többségű parlament mandátumának fennállása alatt – új miniszterelnököt. A helyzet különbsége a mostanihoz képest, hogy akkor a miniszterelnök meghalt, tehát még ügyvezető kormányfőként sem maradhatott a helyén, másrészt csupán alig fél év volt hátra a rendes országos választásokig.
Azon tény, miszerint a kormányfőt hivatalosan nem a pártok, hanem a köztársasági elnök jelöli, megnyilvánul a képviselők e tárgykörű kötelezettsége tekintetében is. A magyar parlamentarizmus egyik alkotmányos és az Alkotmánybíróság által következetesen kibontott vezérelve a szabad mandátum eszméje. Ennek jegyében a képviselőket munkájuk során nem csupán utasítani nem lehet, hanem még saját korábbi választási ígéreteik sem kötik őket. (Míg előbbi tétel a jogállamiság szavatosa, addig a második fordulat sok bírálatot kaphat nem csupán az erkölcs, hanem a jogelmélet oldaláról is.) A pártok – saját szabályaik szerint – illetékes testülete általi jelölés tehát jogilag nem köti a párt képviselőit sem. Állambölcseleti-jogfilozófiai szempontból persze igencsak visszás helyzet, ha egy párt honatyái nem szavazzák meg a parlamentben azt a személyt, akit velük egy időben jelölt pártjuk, tehát akivel mintegy közös csapatban küzdöttek a választások során, akivel közösséget vállaltak azáltal, hogy jelöltként indultak vele azonos szervezet színeiben, aki közvetve talán mandátumszerzésükben is közrehatott népszerűsége révén. És egészen eltérő megítélés alá eshet (megint nem csupán alkotmányelméleti, hanem erkölcsi tekintetben is), ha egy időközben jelölt személy megválasztását nem támogatják, hiszen arra előzetesen kötelezettséget nem vállaltak, a mandátum pedig szabad.
A politológiai felvetésnek, hogy az EP-választások eredménye megkérdőjelezi a kormány legitimitását, nincs alkotmányjogi következménye. Önmagában azért nem lehet, mert a parlament mandátuma a jogbiztonság jegyében szilárdan négy évre szól, egyes egészen sajátos esetet leszámítva. A magyar Országgyűlés alkotmányjogi értelemben nemzetközi összehasonlításban a legstabilabbak közé tartozik. (Kritikusan fogalmazva: az egyik legrugalmatlanabb.) Egyes állammodellekben az államfő, másutt a kormányfő hatáskörébe telepítik az előre hozott választások indítványozását. A magyar miniszterelnöknek teljesen hiányzik a parlament feloszlatást kezdeményező jogosítványa. Az angol kormányfő bármikor kezdeményezheti a törvényhozás feloszlatását, az uralkodónak pedig nincs mérlegelési lehetősége. A görög szabályozás szintén korlátlan miniszterelnöki szabadsága mellett az államfő szabadon dönt. A spanyol alkotmány is szélesen vonja meg az ez irányú kormányfői hatáskört. Ezzel szemben a finn, a portugál, a francia modellek esetében – miniszterelnöki ellenjegyzés nélkül – a köztársasági elnöké a döntési szabadság. A rendszerváltás alkotmányozása során zsinórmértéknek tekintett német alkotmány szerint a kormánynak joga van bizalmi szavazást kérni önmagával szemben a parlamenttől (ezt mi is átvettük), bizalommegvonás esetén azonban kezdeményezheti a szövetségi gyűlés feloszlatását. Alkotmánytechnikai tévedésnek tekinthetjük, hogy nálunk ez az elem nem került be az alaptörvénybe, szinte bebetonozva a parlament mandátumát.
A magyar jog szerint a köztársasági elnök két esetben oszlathatja fel a parlamentet: ha az egy éven belül négyszer konstruktív bizalmatlansággal leszavazza a kormányt, illetve ha a miniszterelnöknek jelölt személyt negyven napon belül nem választják meg (lásd fentebb).
Mint már górcső alá vettük, a parlamentáris rendszerekben a miniszterelnök-jelöltek személyéről a választópolgárok közvetlenül nem szavaznak. (Hiába szómondottság, hogy „én Orbánra szavazok”, „én Medgyessyre voksolok”.) Voltaképp az általános választások során jön létre mindkét hatalmi ág, s gyakorlatilag a népképviseleti szerv hozza létre a kabinetet.
Sajátos, „kettős visszakötésű” rendszert hozott létre az izraeli alkotmány, amely szerint a miniszterelnököt az állampolgárok a pártok listavezetői közül közvetlenül választják, majd programjáról a parlament is szavazást tart. Az egyidejű választások miatt persze valószínű, hogy a megválasztott kormányfő az országgyűlés bizalmát is bírni fogja. A palament többségi szavazással megbuktathatja a kormányt, mindazonáltal ez a saját megbízatásának is a végét jelenti, tehát az új választások esélyeinek alapos mérlegelését vonja szükségszerűen maga után. A kétharmados többségű leszavazás esetén viszont az országgyűlés nem oszlik fel. Tehát mintegy a parlament hordja a két szerv viszonyrendszerében a marsallbotot, hisz eme szerv egyedüli döntésétől függ a kormány leváltása, az országgyűlés túlnyomó többségének akarata pedig minden egyéb következmény nélkül teszi lehetővé azt. E konstrukció a hatalommegosztás kovásza hivatott lenni, viszont a bevezetése óta eltelt rövid idő még nem mutatta meg a benne rejlő problémákat.
A parlamentáris kormánynak másodlagos legitimációt, közvetett megerősítést jelent, hogy a pártok általában kormányfőjelöltjükkel kampányolnak, tehát a nép mintegy annak ismeretében szavazza meg az egyéni képviselőket és (különösen) a megyei pártlistákat, hogy tudatában van: az adott politikai csoport győzelme esetén nagy valószínűséggel ki lenne a miniszterelnök. Ezért is indokolt, hogy a köztársasági elnök a választásokat követően a legtöbb mandátumot szerzett párt (koalíció) jelöltjét kérje fel kormányalakításra. Ez a másodlagos legitimáció azonban a választások nélküli kormányváltások esetében hiányzik. (Ilyenkor tehát elméletileg felvetődhet, hogy az államfő indokoltan vizsgálhatja, vajon az adott személyt a nép mennyire támogatná, X párt ezzel vagy azzal a jelölttel győzni tudna-e a választásokon.) Ilyenkor merülhetne fel – kizárólag másodlagos érvként –, hogy a legjobb közvélemény-kutatásnak tartott EP-választás szerint ki hogyan áll a népszerűség tekintetében.
Még egy esetben kerülhet sor elméletileg előre hozott választások kiírására: az Országgyűlés ugyanis – összes tagjának többségi szavazatával – feloszlathatja önmagát, ez pedig az új választások kiírását vonja szükségszerűen maga után. (Elméleti indoka a kormányozhatóság biztosítottságának hiánya, a stabil többség esetleges felbomlása, a népakarat eltolódása lehet.) Ennek gyakorlati valószínűsége azért csekély, mert a „hátsó sorokban ülő képviselők”, akik csak egy hajszállal jutottak be egyéni körzetben vagy pártlistájuk sokadik helyéről, és egy új választás során nem lenne garantált újbóli mandátumszerzésük, aligha fogják saját egzisztenciájukat kockára tenni. Az ezzel ellentétes elképzelés a mai magyar közállapotok ismeretében bárgyúan naivnak tűnik.
Tehát összefoglalva a tényeket: ha az államfő jelöltjét a parlament nem választja meg, akkor negyven nap múltán mód nyílik a választás kiírására. Ebben az esetben is a köztársasági elnök mérlegelésén múlik a kérdés; persze a jogbiztonságnak nem kedvezne a hosszas kormányfő-keresgélés. Magam a saját OVB-ítélkezési gyakorlatom szerint ítélem meg a helyzetet. A népszuverenitás alapelvéből levezethetően, ha egy alkotmányos kérdés elbírálása nem egyértelmű, akkor kétség esetén a nép javára kell ítélni. (In dubio pro plebs.)
A népnek pedig mindig az a legkedvezőbb, ha nem a feje fölött kötnek paktumot, hanem maga dönthet a sorsáról.

A szerző alkotmányjogász, az Országos Választási Bizottság tagja