Homályban az állami vagyon helyzete

A parlament most tárgyalja a múlt évi költségvetés végrehajtásáról szóló beszámolót, közismertebb nevén a zárszámadást. A törvényjavaslathoz indokolás, mellékletek, százötven oldalas szöveges beszámoló (és annak mellékletei), végül az államháztartási fejezeti kötetek társulnak. Ez utóbbiakban a miniszterek, az országos főhatóságok, a társadalombiztosítási alapok vezetői számolnak be költségvetésük végrehajtásáról, az általuk irányított intézmények bevételeinek és kiadásainak, pénzügyi helyzetének alakulásáról. Hatalmas terjedelmű iratanyagról van szó.
Bő két évvel ezelőtt a kormány azt ígérte, hogy korrupciómentes közéletet teremt, aminek előfeltétele, hogy elszámol és elszámoltat a közpénzek minden fillérjével. Ha csak kampányidőszakban hangzik el egy ilyen kijelentés, nem is illik emlékeztetni rá. Szerepel azonban a kormányprogramban is, amit az Országgyűlés elfogadott. Ez tehát nem egy meg nem gondolt elképzelés, hanem – ha nem is szó szerint – számon kérhető ígéret. („Az 500 millió forintnál nagyobb kiadási előirányzattal rendelkező intézményeknél kötelező lesz a beszámoló auditáltatása”.)
Az auditálás a nemzetközi gyakorlatban (és a hazai vállalkozói szférában) azt jelenti, hogy a pénzügyi beszámolókat független ellenőr (az auditor) megvizsgálja, és nyilatkozik arról, hogy azok a valóságnak megfelelőek-e (hitelesek-e) vagy nem. A EU-tagállamokban a piaci szférában készülő beszámolókat magánkönyvvizsgálók auditálják, a közpénzekkel való elszámolások ellenőrzése pedig a számvevőszékek dolga. Kevesen tudják, hogy nálunk az államháztartásban készülő beszámolók egy részét is magánkönyvvizsgálók auditálják: az ezermilliárd forintos nagyságrendű nyugdíjbiztosítási és egészségbiztosítási alapot, a százmilliárd forintos nagyságrendű munkaerő-piaci alapot vagy a városok, nagyközségek elszámolásait, együttesen a közpénzek mintegy negyven százalékát.
Nem tudhatjuk, tisztában voltak-e a kormányprogram alkotói auditáltatási szándékuk megvalósításának jogalkotási, intézményi, szakmai, személyi feltételeivel. Kire gondoltak, kit véltek auditornak? A választási ciklus melyik szakaszában számíthatunk a közpénzekkel való szoros elszámoltatásra, ami nélkül korrupcióellenes közéletről beszélni csak illúzió vagy politikai blöff. Mindenesetre a tavalyi év a szocialista-liberális koalíciónak már egy tiszta éve volt, ezért a magamfajta naiv demokrata azt gondolhatta, hogy idén azért már történni fog valami. Annál inkább, mert az Állami Számvevőszéknek (ÁSZ) az Egyesült Királyság auditáló hivatalával öt évvel ezelőtt kötött ikerkooperációs szerződése nagy reményekkel kecsegtetett: a magyar zárszámadásnak a nemzetközi ellenőrzési standardok szerinti minősítésével.
Felesleges és hiányzó információk
A 2003. évi költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadás hatalmas terjedelmű, igen nehezen áttekinthető adathalmazában sok a ballaszt, információt nem nyújtó adat. Fontos információk viszont hiányoznak, vagy éppen csak említés történik róluk. Mindenekelőtt az állam vagyoni helyzetét nem lehet áttekinteni. A mellékletek között megtaláljuk ugyan a központi költségvetés vagyonértékadatait, ezek a forintadatok azonban nem sok használható információt hordoznak. Többet tudhatnánk meg, ha természetes mértékegységekben ismerhetnénk meg az állami vagyon nagyságát, mozgásirányát: hány privatizálható, privatizálásra váró állami cégünk van még? Hány hektárt tesz ki az állami földterület? Mennyi ebből a szántó, rét, legelő, erdőterület? Mekkora volt a változás (vásárlás, eladás)? Mekkora a magyar állam külföldön található vagyona? A német zárszámadás például külön kötetben több száz oldalon részletesen elszámol az állam vagyonával, tételesen indokolva az egyes vagyontípusok változásának okait. Így volt ez egykoron (a „felszabadulásig”) nálunk is: a zárszámadás külön fejezetben tartalmazta az állami leltárt. Most egy kurta, pár soros táblázattal kell beérnünk. Hasonló eredményre jutunk akkor is, ha az ÁPV Rt. vagy a minisztériumok felügyelete alá tartozó társaságok (MÁV, Magyar Posta, Nemzeti Tankönyvkiadó stb.) vagyoni adataira volnánk kíváncsiak. A mintegy 800 központi költségvetési szerv könyvvitelimérleg-adatait (köztük az eszközök értékét) összevontan közli a zárszámadás. Milyen célból, ki számára hasznosíthatóak ezek az összesítések?
A korrekt vagyonelszámolás (az államháztartási törvényben előírt vagyonmérlegek) hiányának felhánytorgatása nem puszta kíváncsiságból és nem is abból fakad, hogy alkotmányos jogunk lenne ezeket a közérdekű adatokat megismerni. Hanem többek között abból, hogy az állam adósságának fedezetéről van szó. Ha egy család nem tudja fizetni a felvett kölcsönök kamatait, nem tud eleget tenni esedékes törlesztési kötelezettségeinek, akkor ingatlanait a hitelezői lefoglalják, házát elárverezik, a család földönfutóvá válhat. Hasonló a helyzet egy csődbe ment vállalkozással, ad absurdum az állammal is. A központi költségvetés adósságállománya a zárszámadás szerint már meghaladta a tízbillió forintot, miután tavaly csaknem 15 százalékkal növekedett, és a bruttó hazai termék (GDP) 58 százalékát teszi ki. Fogyasztásunk tehát több mint fél évvel előtte jár az előállított jövedelmünknek. Ezzel toronymagasan vezetjük az új EU-tagországok eladósodottsági listáját. Igaz, az EU-küszöb 60 százalékos, az államadósság nagysága azonban nem csak az EU előírásai miatt aggasztó. A helyzet hasonlítható a rendszerváltás előttihez: akkor is óriásira duzzadt az állam adóssága, de közgazdasági értelemben megvolt a fedezete: az állami vagyon. A 90-es évek privatizációs folyamata lejjebb szorította ugyan az eladósodottság szintjét, de leapasztotta annak fedezetét. Mi most a fedezete az államadósságnak? A zárszámadás mellékletei arról tájékoztatnak, hogy a külföldiek tulajdonában levő magyar államkötvények által megtestesített adósság tavaly több mint másfélszeresére, 760 milliárd forinttal nőtt, amit – a pénzügyi zsargon szerint – a „hiányt finanszírozó és adósságmegújító kötelezettségek” teljesítése indokol. (Ebből nagyjából kijönne az a 400 kilométer autópálya, ami gyakori vitakérdés a kormánypártok és az ellenzék között). A devizában fennálló államadósságot reprezentáló kötvények tekintélyes hányada rövid lejáratú (spekulációs természetű), ami a jelenlegi magas reálkamatok csökkenése esetén súlyos pénzügyi zavarokhoz vezethet. Az államháztartás hitel-, kölcsön- és betéti ügyleteiből származó követelések és tartozások áttekinthető bemutatása az ország valós pénzügyi helyzetének megismeréséhez nélkülözhetetlen, ezért a zárszámadásban is megfelelő szerepet kellett volna neki adni.
Az ÁSZ is benyújtotta jelentését az Országgyűlésnek, amelyben a zárszámadásról szerzett tapasztalatait foglalta össze. Ez sem éppen rövid lélegzetű olvasmány, hiszen maga a jelentés 250 oldalas, a hozzá csatolt függelék pedig kétszer ennyi. A terjedelem mindkét félnél (kormány, ÁSZ) hatalmas és növekvő tendenciát mutat. Így is van ez rendjén – mondhatnánk talán – egy parlamentáris köztársaságban. Nagyot léptünk előre a létező szocializmus négy évtizedes gyakorlatához képest, hiszen akkor se zárszámadás, se számvevőszék nem volt.
A parlamenti képviselőktől nem várható el, az adófizetők döntő többségéről pedig fel sem tételezhető, hogy több száz vagy több ezer oldalas zárszámadást böngésszenek, és maguk próbáljanak valamiféle következtetésre jutni az elszámolások korrektségéről, kiigazodni a gyakran bonyolult pénzügyi, jogi, számviteli összefüggések között. Erre hivatottak a számvevőszékek. Az ő feladatuk, hogy a zárszámadás egészéről is minősítő véleményt mondjanak, amit nemzetközi szervezetük, az INTOSAI szakmai szabályai, standardjai alapján fogalmaznak meg. Az EU számvevőszéke például egy másfél oldalas, úgynevezett megbízhatósági nyilatkozatban deklarálja a parlamentnek és a tanácsnak szóló véleményét, amihez részletes, de áttekinthető szakmai jelentés kapcsolódik. Ha egy képviselő csak arra kíváncsi, hogy az EU százmilliárd eurós költségvetését hogyan hajtották végre, a közösség vagyonával hogyan számoltak el, elég elolvasnia a számvevőszék rövid nyilatkozatát. Ha arra is kíváncsi, hogy a bizottság (az EU kormánya), az EU egyes intézményei miként sáfárkodtak a közjavakkal, a megfelelő oldalon megismerheti a számvevőszék konkrét megállapításait és – közvetlenül mellette – az ellenőrzött észrevételeit is.
A parlament felelőssége az elszámoltatás
Jogállamokban elvileg nagyon egyszerű a közjavakkal való elszámoltatás modellje. A parlament törvénybe foglalja a zárszámadással kapcsolatos legfőbb kérdéseket: miről, kinek, hogyan kell beszámolni (elszámolni), ki (és mit) ellenőriz, hogyan történik az elszámoltatás. A törvényi előírásoknak megfelelő zárszámadás korrektségének ellenőrzését a számvevőszékre bízzák, amelynek elsődleges feladata megvizsgálni, hogy a kormány beszámolója hű és valós képet fest-e a közjavakkal való gazdálkodásáról, illetőleg arról, hogy a közpénzeket a parlament felhatalmazásának megfelelően, törvényesen, szabályosan használta-e. Mint mindenfajta vizsgálat végén, a zárszámadási ellenőrzés után is nyilatkozni kell a arról, hogy rendben vannak-e a dolgok.
A parlament-kormány-számvevőszék háromszögben az elszámoltatásért viselt elsődleges felelősség a parlamenté. Ennek felismeréséhez nem kellett EU-tagnak lennünk. Azt a rendszert, amely szerint a számviteli könyvek és számadá-sok vezetendők, az államháztartási mérlegek, valamint a zárszámadás elkészítendők, a törvényhozónak kell megszabnia – Mariska Vilmos jogtudós százéves figyelmeztetése ez. A múlt század első felében létezett és működött is ez a rendszer. Volt államszámviteli törvényünk és a számvevőszék készítette el a zárszámadást. A rendszerváltás óta van államháztartási törvényünk, de az a kormányra bízza a zárszámadás szabályozását. Államszámviteli törvényünk fél évszázada nincs. A kormány dönti el tehát, hogyan szabályozza a közjavak könyvelését, elszámolásait. Az ÁSZ számára viszont azt nem teszi világossá a parlament, hogy valójában mit is kell(ene) neki ellenőriznie a zárszámadás irdatlan mennyiségű adataiból. Képtelenség például a minisztériumok, főhatóságok vezetőinek (gyakorta önigazoló jellegű) szöveges indokolásaiban levő állítások valóságtartalmáról meggyőződni.
Még sokáig nem lesz EU-konform
az ellenőrzési jelentés
Néhány éve az ÁSZ azt ígérte – bár erre a parlament sohasem késztette –, hogy 2004-ben minősítő véleményt fog adni a zárszámadás egészéről. Az EU szakértőinek egy nemrég készített jelentése is ezt sürgeti. Az még magyarázható lenne, hogy idén még nem jött össze egy EU-konform ellenőrzési jelentés. Pesszimizmusra az ad okot, hogy ennek a megvalósulási valószínűsége a messzi távolba tolódott. Tavaly ugyanis az ÁSZ a parlamenttel egy olyan elgondolást fogadtatott el, ami szerint az állami feladatokat végrehajtó központi költségvetési szervek beszámolóinak ellenőrzését nem neki, hanem a minisztériumoknak kell elvégezniük. Azok ellenőrző apparátusainak kellene a jövőben auditálni, amihez a számvevőszék szakmai támogatást nyújt. Ez a kötelezettségük elszámoltatási hungaricum: példa nélküli nemcsak az EU-ban, de valószínűleg világviszonylatban is. Szakmailag már az is nehezen indokolható, hogy az államháztartás mintegy egynegyedét reprezentáló társadalombiztosítási alapok beszámolóit nálunk magánkönyvvizsgálók auditálják. Az pedig végképp ellentmond az EU-gyakorlatnak, hogy a magyar parlament még azoknak a költségvetési szerveknek (APEH, vámhatóság, honvéd vezérkar, rendőrkapitányságok stb.) a pénzügyi beszámolóját is a minisztériumokkal akarja ellenőriztetni, amelyeknek a költségvetését ő maga hagyta jóvá. E rákényszerített feladat fokozatos megvalósítását a kormány 2010-re vállalta, amiből az következik, hogy a zárszámadás valódiságáról még hoszszú évekig nem fogjuk megtudni az igazat. A kötelező auditáltatásról szóló ígéret bumerángként jött vissza a kormány térfelére. A közszféra e területén tavaly csaknem kétezermilliárd forint közpénzt költöttek el, de csak néhány százalékára terjed ki a független ellenőrzés. Egy néhány évvel ezelőtt végzett számvevőszéki vizsgálat ugyanakkor a költségvetési intézmények mintegy háromnegyedének belső szabályozottságát közepes vagy nagy kockázatúnak minősítette. (Tragikomikus mondat az ÁSZ zárszámadási jelentésében: a minisztériumok, főhatóságok által végzett ellenőrzések száma 19-ről 46-ra nőtt, figyelemmel azonban az intézmények számára – közel 800 intézmény – további komoly erőfeszítésekre van szükség ahhoz, hogy a kormány 2010-re megteremtse a zárszámadás teljes körű ellenőrzésének feltételeit.) Ezzel a kör bezárult. A kormányprogram auditáltatási ígérete a távoli jövő ködébe veszett. Miként az ÁSZ-nak az a korábbi illúziója is, hogy ez évben már tanúsítványt fog adni a zárszámadás egészéről. Ámbátor: ha (a jelentése szerint) „a vagyonkimutatás adatait leltárral nem támasztják alá, az eszközök és források kimutatása nem teljes körű”, akkor itt le is tehette volna az ÁSZ a tollat, és kijelenthette volna, hogy a zárszámadás elfogadhatatlan. Ha a parlament mégis elfogadja, az az ő felelőssége. (Megjósolhatjuk: el fogja fogadni.) Az adófizetőnek pedig ezek után továbbra is két lehetősége marad: vagy elhiszi, hogy a zárszámadásban közölt információk megfelelnek a valóságnak, vagy nem. Ezt követően kialakíthatja egyéni adófizetési stratégiáját. (Ha adómorált emlegetnek neki, tromfolhat az elszámolási morállal.) A politikusok meg, ha érdekük ezt kívánja, keresgélhetnek példákat az ÁSZ jelentésében, hiszen példa van bőven, méghozzá pró és kontra. Csakhogy az EU már régen túl van azon a szemléleten és gyakorlaton, amely a hiányosság felsorolásában vélte megtalálni a pénzügyi ellenőrzés értelmét. Mivel nincs hibátlan elszámolás (ahogy hibátlan ember sincs), nem a mindenféle szabálytalanság, hanem a lényeges hibák, a szándékosan vagy véletlenül megtévesztő információk feltárása, kiszűrése az ellenőrzés feladata. Hogy lényegesek-e az ÁSZ által összegyűjtött hibák, csak helyenként hámozható ki a jelentéséből. Felvetődik ezért a kérdés: vajon megéri-e évente több mint egymilliárd forintnak megfelelő közpénzt szánni a zárszámadás ellenőrzésére, ha az adófizető legegyszerűbb kérdésére (stimmelnek-e az elszámolások?) még mindig nem lehet választ kapni?

A szerző egyetemi magántanár,
az Állami Számvevőszék volt alelnöke