A nagy magyar metróper

A magyar állam nevében Medgyessy Péter pénzügyminiszter 1998. április 7-én a DBR-metróvonal első szakaszának létesítéséről a fővárosi önkormányzattal és a Budapesti Közlekedési Rt.-vel szerződést írt alá. A szerződés a szakasz megvalósításához szükséges 514 millió ECU-s hitelfelvételről és állami garanciavállalásról is rendelkezik. A szerződés szerint több mint 160 milliárd forintot kitevő építési költségből hatvan százalék az államot, negyven százalék a fővárost terheli. Ugyanilyen arányban viselik a felek a felvett hitelekkel kapcsolatos adósságszolgálati kötelezettségeket.Az országgyűlési választások után megalakult új kormány aggályosnak tartotta a megállapodást, mert túlnehezült kötelmet jelent a költségvetésre. Járai Zsigmond pénzügyminiszter 1998. november 10-én kelt levelében közölte a főpolgármesterrel, hogy a megállapodás jelenlegi formájában történő további hatályban tartásához a Pénzügyminisztérium részéről nincs mód. (A szerződés érvénytelenségére hivatkozás kifejezetten nem történt.)A fővárosi önkormányzat és a BKV Rt. keresetükben a bíróságtól annak megállapítását kérték, hogy az állam részéről a szerződés felmondása érvénytelen. Az elsőfokú bíróság a megállapítási keresetet alaposnak találta. A peres felek között létrejött megállapodást a Ptk. 198. paragrafusának (1) és 227. paragrafusának (1) bekezdésére tekintettel érvényes polgári szerződésnek tekintette. Kifejtette, hogy a Ptk. 28. paragrafusának (1) bekezdése megteremti annak a lehetőségét, hogy az állam az államháztartási törvény (1992. XXXVIII. tv.) 21. paragrafusában rögzített központi költségvetés bevételeinek felhasználására nézve közvetlenül lépjen jogviszonyba. A Fővárosi Bíróság mint másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta. A Legfelsőbb Bíróság az állam felülvizsgálati kérelmének nem adott helyt, és az alsóbb fokú bíróságok ítéletét az indokolás némi módosításával hatályában fenntartotta.A fővárosi önkormányzat a megállapítási perben hozott ítéletre hivatkozva a Fővárosi Bírósághoz benyújtott keresetében a szerződés teljesítése címén 32 523 550 000 forint és járulékai, továbbá kártérítés címén 51 166 340 forint és járulékai megfizetésére kérte kötelezni a magyar államot.A Fővárosi Bíróság a keresetnek részben helyt adott, és az alperest 26 578 940 000 forint és járulékai megfizetésére kötelezte. A bíróság 70 401 980 000 forint kereseti kérelem tekintetében időelőttiség okából a pert megszüntette.Megállapította, hogy a felek közötti szerződés polgári jogi szerződésnek minősül és annak kötelező érvényét, az abból származó kötelezettségek teljesítésének igényét figyelembe kell venni a költségvetési jogok gyakorlása során is. A bíróság hangsúlyozta, hogy a megállapítással nem kívánja az Országgyűlésnek a költségvetési törvény tekintetében fennálló jogkörét megkérdőjelezni.A folyamatban lévő perben elsősorban abban kell állást foglalni, hogy a megállapítási perben hozott ítélet anyagi jogi hatálya mennyiben terjed ki a perben érvényesített igényre.A megállapítási per tárgya annak megállapítása volt, hogy a pénzügyminiszter felmondó nyilatkozata érvényes-e. A Legfelsőbb Bíróság megállapítása szerint „a releváns tényálláshoz tartozik a szerződés tartalma, a kötelezettségvállalás ténye, de nem tartozik hozzá annak értelmezése, hogy a vállalt költségvetési hozzájárulás biztosításának mi a tényleges módja, illetve a felperesnek van-e alanyi joga arra, hogy a költségvetési fedezet hiányában is marasztalást követelhessen. Ezekben a kérdésekben a sérelmezett indokolási részen kívül a bíróságok nem is foglaltak állást”. A Pp. 229. paragrafus (1) bekezdés szerint az ügy érdemében hozott ítélet csak annyiban válik jogerőssé, amennyiben a keresettel érvényesített jog iránt határoz. Amenynyiben tehát a felperes ugyanazon jogviszonyból kifolyólag más jogalapon indít keresetet, úgy erre vonatkozólag az ítélet anyagi jogi hatályáról nem lehet szó, mert annak feltétele ugyanazon jognak az elbírálása, és nem elegendő hozzá ugyanazon tárgyra irányuló kereseti kérelem.A Legfelsőbb Bíróság idézett megállapítása szerint a megállapítási perben a bíróság nem foglalt állást abban, hogy a vállalt központi költségvetési hozzájárulás biztosításának mi a tényleges módja, illetve a felperesnek van-e alanyi joga arra, hogy költségvetési fedezet hiányában is marasztalást követelhessen. Eszerint a Legfelsőbb Bíróság a szerződés hatályosulását a kormány és az Országgyűlés határozatától tette függővé [Ptk. 215. paragrafus (1) bek.]. A felperes által érvényesített kártérítési perben tehát a „res judicata” esete nem áll fenn, ezért a perben eljáró bíróságnak kell döntenie arról, hogy a felperesnek van-e alanyi joga kártérítésre.A Fővárosi Bíróságnak e tárgyban hozott ítélete megalapozatlan és törvénysértő. A szerződés polgári jogi és közjogi (közigazgatási jogi) elemeket is tartalmaz, ezért a tényállást és a szerződés minősítését valamennyi tényállási elem egybevetése alapján lehet csak megállapítani. A tényállás teljes körű tisztázására lehetőség nyílott a megállapítási perben is, a jelen perben pedig enélkül a felek közötti jogviszonyt eldönteni nem lehet. A kártérítési perben a bíróság hatásköre mind a tény, mind a jogkérdés elbírálására kiterjed.A jogállam anyagi jogszabályokkal tartalmilag meghatározza a jogviszonyból eredő kötelezés feltételeit, alaki jogszabályokkal megállapítja a kötelezés módját. Ez utóbbiak közé tartoznak a közjogi (közigazgatási) jogszabályok. A Fővárosi Bíróság a folyamatban lévő perben a közjogi viszonyt érintő egyes szabályokra utal, de figyelmen kívül hagyja az államháztartási és a költségvetési törvény olyan rendelkezéseit, amelyek nélkül a felek közötti jogviszonyt rendezni nem lehet. A költségvetés a hiteleknek összeg, rendeltetés és felhasználási idő tekintetében való megkötése útján a gazdálkodásra vonatkozó utasításokat kellő mértékben megadja.A költségvetés összeállítása az állam egész működési körének és az összes állami feladat szükségesség, hasznosság és időszerűség szerint való elbírálását, az állam egész működési programjának megállapítását, illetve az erre való előre tudott alkalmat és kényszerűséget jelent.Nyilvánvaló: ezt a feladatot csak az tudja elvégezni, aki az állam összes szerve és azok működése felett teljes áttekintéssel bír. Ez a tényező alkotmányunk szerint a kormány, amelynek hatáskörébe tartozik a költségvetés elkészítése. Az állami költségvetés megállapítása pedig alkotmányunk szerint az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. A kormányzati aktusok tehát bírósági eljárás tárgyai nem lehetnek. Az államháztartásról szóló törvény III. fejezete szerint az Országgyűlés a költségvetési törvényben meghatározza – többek között – a helyi önkormányzatoknak juttatandó címzett, cél- és egyéb támogatásokat, valamint megállapítja a helyi önkormányzatokat megillető támogatások elosztási és folyósítási rendjét (31. paragrafus).A perbeli vitánál jelentőséggel bír a törvény 33. paragrafusának rendelkezése is, amely szerint az Országgyűlés felhatalmazza a kormányt, hogy a költségvetés terhére a költségvetési törvényben meghatározott mértéken belül meghatározott célokra egyedi esetben kezességet vállaljon [33. paragrafus (1) bek.]. Az Országgyűlés a törvényen alapuló és az (1) bekezdés szerint vállalt kezesség alapján várható fizetési kötelezettségek (a kezességi szerződésből eredő fizetési igények beváltásának) fedezetére a költségvetési törvényben előirányzatot hagy jóvá [33. paragrafus (2) bek.].Az adott esetben a költségvetési törvényben nem történt említés a metróvonal megvalósításához szükséges hitelfelvételről és garanciavállalásról. A Horn-kormány figyelmen kívül hagyta az államháztartásról szóló törvénynek azt a rendelkezését is, amely szerint „a kormány a költségvetési törvényben meghatározott célokra, illetve mértékben történő kezességvállalásáról nyilvános határozatban dönt. Ebben rögzíti a kezességvállalás indokát, annak mértékét vagy összegét, feltételeit, a hitelfelvevőt, a fizetésre kötelezettet, illetve a kezesség típusát, a típus megválasztásának indokát [42. paragrafus (1) bek.]. A kormány a kezességvállalásról szóló határozatában a kezesség körülményeinek figyelembevételével, beruházásának valószínűségére tekintettel rendelkezik arról, hogy a kezesség útján szerzett pénzeszközökből végrehajtott beszerzésekre a közbeszerzésekről szóló törvény (1995. évi XL. tv.) szabályait kell alkalmazni [42. paragrafus (2) bek.]. A központi költségvetés terhére vállalt egyedi kezességekre vonatkozó megállapodásokat a kormány nevében a pénzügyminiszter írja alá, és azokat havonta megküldi az Állami Számvevőszéknek [42. paragrafus (3) bek.]”.Az idézett jogszabályok értelmében az Országgyűlés jóváhagyása nélkül a Horn-kormány a helyi önkormányzatnak nem juttathatott támogatást és a költségvetés terhére nem vállalhatott hitelfelvételt és állami garanciavállalást. A kormány elmulasztotta a kezességvállalás tárgyában a nyilvános határozathozatalt, és a kezességre vonatkozó megállapodásokat az Állami Számvevőszéknek nem küldte meg. A szerződő felek az 1998. április 7-én aláírt megállapodást az államháztartási törvény sérelmével, a jogszabály megkerülésével kötötték meg, és mint a törvénybe ütköző szerződés, semmis [Ptk. 198. paragrafus (2) bek., 200. paragrafus (2) bek.]. Országgyűlési határozat hiányában a felperes a szerződés teljesítését nem kérheti, nem teljesítés miatt kártérítést nem követelhet.A pénzügyi, költségvetési jog szabályait nem lehet figyelmen kívül hagyni a polgári jogviszonyok rendezésénél, mert a pénzügyi jog a polgári jogtól elkülönült szabályrendszert alkot, és nincsen a polgári jog szabályainak alárendelve. Az AKT és a költségvetési törvény megsértésével kötött megállapodás alapján a felperesnek a költségvetési támogatás követelésére nincs alanyi joga.Továbbá a Fővárosi Bíróság tévedett, amikor a Ptk. 28. paragrafus (1) bekezdésére utalva arra a következtetésre jutott, hogy az államháztartási törvényben és a költségvetési törvényben szabályozott felhatalmazás nélkül Medgyessy Péter pénzügyminiszternek joga volt az állam terhére költségvetést terhelő kötelezettséget vállalni. A felperes tisztában volt azzal, hogy a pénzügyminiszter képviseleti jogát csak az említett jogszabályok keretei között gyakorolhatja, ennek ismeretében állapodott meg a tevékenységi körét túllépő pénzügyminiszterrel. Ebben az esetben nemcsak egyszerűen tevékenységi kör túllépéséről, hanem ennél többről, az említett jogszabályok megsértéséről is szó van. A megállapodás abba a jogszabályba ütközik, amely a kormány bizonyos tevékenységét engedélyhez (feltételekhez) köti.A költségvetés alá tartozó kiadásoknál, amelyekre nézve a miniszterek a költségvetési törvényben felhatalmazást nyertek, csak a rendelkezésükre álló hitel erejéig utalványozhatnak kiadásokat. Más a helyzet a közjogi (közigazgatási) aktus nélkül is felvállalható tartozásnál, mert az ilyen, állam terhére vállalt tartozás harmadik személyekkel szemben attól függetlenül jogerős, hogy annak kifizetésére költségvetési hitel van-e vagy nincs.A megállapodás nemcsak a költségvetési törvény szabályainak nem felel meg, de sérti a Ptk.-nak a jogok gyakorlásáról és a kötelezettségek teljesítéséről szóló rendelkezéseit is.A korábbi megállapítási perben, de a jelenleg folyamatban lévő perben hangsúlytalan maradt, hogy a megállapodás megkötésekor számolni kellett azzal, hogy a szerződés jóváhagyása az új Országgyűlés hatáskörébe tartozik, és a szerződés teljesítése az új kormányra hárul, amelynek eltérő tervei vannak a metróvonal építéséről. Medgyessy Péter tanú szerint ezzel a lehetőséggel a szerződés megkötésekor számoltak. Ezt a körülményt pedig a kötelem causájánál nem lehet figyelmen kívül hagyni. Megengedhetetlen és a jogállam alkotmányos rendjének nem felel meg az, hogy a várhatóan távozó kormány az új Országgyűlésre és az új kormányra szükségtelenül olyan túlnehezült kötelmet hárítson át, amelynek helyessége és szükségszerűsége vitatható. Ez az eljárás nem felel meg az alanyi jogok gyakorlásáról a Ptk. bevezető rendelkezéseiben előírt szabályainak sem.A Ptk. 2. paragrafusa biztosítja az állampolgároknak és szervezeteiknek az őket megillető jogok gyakorlását, e jogok társadalmi rendeltetésének megfelelően. Minden polgári alanyi jog tehát csak annyiban van, annyiban illet meg valakit, amenynyiben a jog társadalmi rendeltetése ezt szükségessé teszi. Elvileg jogszerű, jog által megengedett magatartásokat hogyan kell gyakorolni, az ezekre vonatkozó szabályokat a Ptk. 4. paragrafusa tartalmazza. A Ptk. 4. paragrafus (1) bekezdése a társadalmi és egyéni érdek összhangjának elvét mondja ki: az alanyi jogokat a jogszerűség és a tisztesség követelményeinek, különösen együttműködve kell gyakorolni. Ennél a szabálynál tovább megy a Ptk. 4. paragrafusának (4) bekezdése, amely az alanyi jogok gyakorlását nem csupán a társadalom irányában, hanem a jogviszonyban szereplő személyek, érdekeltek irányában is szabályozza.Eszerint alanyi jogának gyakorlása közben mindenki köteles a másikkal az együttélés követelményei szerint együttműködni, úgy kell eljárni, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható. Saját felróható magatartásra előnyök szerzése végett senki nem hivatkozhat.Ezek az alapelvek, szabályok szenvedtek sérelmet, amikor a megállapodás megkötésekor a felperes és a vele koalícióban levő szerződő társa több évre szóló, költségvetést terhelő, az államháztartás egyensúlyát is érintő beruházásra és hitelfelvételre úgy kötött szerződést, hogy számolhatott azzal, az Országgyűlés és az új kormány a költségvetést erősen megterhelő szerződés teljesítését nem vállalja. A megállapodás elfogadása és annak elbírálása, hogy e beruházás mennyiben felel meg a társadalmi (ország)érdeknek, kizárólag az új Országgyűlés és az új kormány, nem pedig a bíróság hatáskörébe tartozik. A költségvetés végrehajtásáért a kormány az Országgyűlésnek felelős.Tévedett és hatáskörét túllépte a bíróság akkor, amikor arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jövőben esedékes, több évre szóló költségvetési támogatás biztosítása országgyűlési határozat nélkül polgári jogviszony tárgya lehet. A Fővárosi Bíróság tévesen marasztalja el az Orbán-kormányt, mert a megállapodás hiányosságait az államháztartási törvényben foglaltak szerint nem pótolta és a megállapodást utólag az Országgyűléssel nem hagyatta jóvá. Ilyen kötelezettséget a hivatalba lépő új kormánynak a polgári jog szabályai sem írnak elő és ellentétesek a jogállam közjogi szabályaival. A szerződés érvényességének feltételeit a szerződést kötő Horn-kormánynak kellett biztosítania, az eredetileg semmis szerződés utólag nem válik hatályossá.A felperesnek az államháztartási és a pénzügyi (költségvetési) törvény megszegésével kötött szerződés alapján költségvetési támogatás követelésérre alanyi joga nincs, ezért a nem teljesítés miatt érvényesített kártérítés iránti keresete alaptalan [Ptk. 312. paragrafus (3) bek.]. A felperes nem kérheti a szerződés megkötéséből eredő kárának (negatív interesse) megtérítését sem,