A jövő Európája – a közösségek közössége

Az európai integráció a közös értékek, alapelvek és érdekek alapján a tagállamok és a polgárok közötti együttműködés ez idáig példátlan sűrűségű szövetét hozta létre. Az uniót a béke, a stabilitás, a társadalmi és gazdasági jólét letéteményeseként tartják számon Európában és azon kívül egyaránt. Az egységes piaccal és az immár fizikai valójában is megjelenő közös pénzzel fémjelzett magas fokú gazdasági integráció mellett az uniós országok előreléptek a közös kül- és biztonságpolitika és a bel- és igazságügyi együttműködés területén is.
Sürgető a megújulás
Az utóbbi időben azonban egyre gyakrabban esett arról szó, hogy az integráció minőségileg magasabb fokának eléréséhez, a valódi gazdasági, majd a politikai unió megteremtéséhez az egész folyamat átfogó intellektuális és intézményi megújítására van szükség. Ahhoz, hogy versenyképes maradhasson a globalizálódó világban, hatékonyan és felelősséggel láthassa el a nemzetközi színtéren rá háruló, gazdasági súlyának megfelelő feladatokat, az uniónak egyszerűbben, átláthatóbban, hatékonyabban kell működnie.
Ennek a belső oka éppen az, hogy az eddig kétségkívül hatékony fejlődési mód elérte a határait, az unió eredményei egyszerűen kimerítették a hat tagországra szabott, de ma is létező formákat. Az Európai Közösség sorozatos bővítések és mélyítések révén vált a jelen egyedülállóan eredményes Európai Uniójává. Sikerét az tette lehetővé, hogy lépésről lépésre haladva, valamennyi tagja érdekét szem előtt tartva a mindenki számára elfogadható, de a továbbfejlődés lehetőségét is magában hordozó megoldásra törekedett.
Mára azonban az évtizedeken keresztül formálódó kompromisszumok szinte átláthatatlan jogi, intézményi és szerződéses rendszer formáját öltötték. Ez az egyik fő oka annak, hogy a polgárok eredményei és sikerei ellenére is fenntartásokkal közelítenek az integrációhoz. Közömbösek Európa ügyei iránt, távol tartják magukat a számukra érthetetlenül működő európai folyamatoktól, még rosszabb esetben úgy érzik, a fejük felett döntenek róluk, és kiábrándultan szembefordulnak azokkal. Az európai eszme iránti közömbösség, sőt elutasítás az unió előtt álló legsúlyosabb belső kihívás, ami igen markánsan figyelmeztet a megújulás halaszthatatlanságára. A bizalom helyreállítása kulcsfontosságú, enélkül lehetetlen az integráció magasabb fokára lépni. A bővítés gyors és eredményes végrehajtásához elengedhetetlen a tagállamok politikai akarata, ami szintén nem választható el polgáraik közhangulatától.
A külső körülmények – így a szovjet fenyegetés – mindig meghatározó szerepet játszottak az európai építkezésben. Ma a globalizáció a legfontosabb változásra ösztönző külső körülmény, valamennyi gazdasági, politikai, kulturális és emberi következményével. Európának képessé kell válnia arra, hogy a globalizációval kínálkozó lehetőségeket kihasználja, ugyanakkor a felszínre hozott veszélyforrásokat kezelje. Bár a regionális integráció eredményei bizonyos mértékben oltalmat jelenthetnek a negatív jelenségekkel szemben, éppen szeptember 11. mutatta meg egyértelműen: ez a védelem csak átmeneti és részleges. Az emberiség egészét veszélyeztető globális kockázatok – a környezetszennyezés, a tömegpusztító fegyverek terjedése, a nemzetközi bűnözés és a nemzetközi terrorizmus – egyre szorosabb összefonódásuk ellen csak azonnali közös cselekvéssel lehet eredményesen fellépni. Ez az unió eddigi álláspontjának átértékelését igényli, ami szeptember 11. nyomán meg is kezdődött.
Lendületet ad a bővítés
A reformok szükségessége mellett érvelők leggyakrabban a bővítésre hivatkoznak: egy 25-27 tagú szervezet már nem működhet ugyanazokon az alapokon és elveken, mint 6-9-12 vagy akár 15 tagú elődje. A közelgő csatlakozások valóban felszínre hozták a létező struktúrák, politikák és intézmények újrafogalmazása iránti igényt, egyben azonban alkalmat is teremtenek megvalósításukra, és biztosítják a szükséges képességek és tapasztalatok egy részét is. A keleti bővítés megszünteti Európa mesterséges megosztottságát, ami új lendületet ad az uniós építkezésnek. A bővítés növelni fogja Európa gazdasági erejét, versenyképességét, javítja világgazdasági pozícióját.
Belső és külső tényezők tehát egyaránt indokolják a változást, és egybeesésük elengedhetetlenné teszi azt. Így ismét megindult és felgyorsult a gondolkodás Európa jövőjéről. A párbeszéd immár a valódi politikai unió megteremtésének lehetőségéről, annak jellegéről, a „politikai finalitásról” szól. Jelképes lehet, hogy ez a vita akkor bontakozik ki, amikor már valóban egész Európa jövőjéről szól.
A szeptember 11-én történtek fájdalmasan és minden korábbinál egyértelműbben tudatosították, hogy meg kell teremteni az erősebb, egységesebb, transzatlanti közösség részeként működő gyors és hatékony közös cselekvésre képes uniót. Az egyetemes értékeket sértő, az egész emberiség ellen irányuló barbár terrorcselekmények nem hagytak kétséget afelől: sorsunk összefonódik, Európa jövője és biztonsága közös felelősségünk. Szeptember 11. módosítja az egész világpolitikai szerkezetet és geopolitikai környezetet, és többrétű hatást gyakorol majd Európa fejlődésére is. Az unió jövőjéről szóló vita új dimenziókat, új lendületet kap. Ahogyan a transzatlanti kapcsolatokban, a szolidaritás itt is a nézeteltérések háttérbe szorulását, az együttműködés erősödését eredményezheti. Már ma egyértelmű, komoly előrelépés lesz a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a bel- és igazságügyi együttműködés terén. Ez pedig ösztönözheti a három pillér közelítését, az egész rendszer egyértelműbbé, áttekinthetőbbé, hatékonyabbá válását. Emellett a tragédiának fel kell gyorsítania a bővítést, Európa újraegyesítését. Hogy valóban így lesz-e, az a következő hónapokban dől el.
Egyenrangú véleménycsere
A tét tehát nem más, mint a XXI. század Európájának felépítése. A nizzai döntések lehetővé teszik, hogy a bővítés intézményi szempontból is megvalósuljon. A folyamat azonban itt nem fejeződik be, ezért a hivatalos napirend része lett az integráció továbbfejlesztése. Idén márciusban megkezdődött az összeurópai és össztársadalmi vita Európa jövőjéről, ami a tagállamokban és a tagjelölt országokban, az érdeklődők lehető legszélesebb körének bevonásával folyik. Magyarországon is végig kell gondolnunk, hogy milyen Európához szeretnénk csatlakozni, milyen Európában szeretnénk élni, ezért júniusban mi is megkezdtük a társadalmi vitát erről a valóban össznemzeti jelentőségű kérdésről. A vita addigi eredményeit is összegezve kerül majd sor 2004-ben a következő kormányközi konferenciára, ami biztosan foglalkozik a hatáskörök elhatárolásával, az alapvető jogok chartájának státusával, a szerződések egyszerűsítésével és a nemzeti parlamenteknek az európai felépítményben betöltött szerepével. A gondolkodás azonban nem zárul majd le, hiszen Európa jövője túlmutat a konferencia napirendjén.
A konferencián reményeink szerint már teljes jogú tagként veszünk részt. Örülünk annak, hogy eldőlni látszik, az előkészítés egy a tagállamok, a tagjelöltek és az európai intézmények képviselőiből álló konvent keretében zajlana, ami javaslatokat terjeszt majd a döntéseket meghozó konferencia elé. Ez az a forma, amely a tagjelöltek legkorábbi és szándékaink szerint egyenrangú bekapcsolódását biztosíthatja az előkészítésbe. A konvent, ahová minden tag és tagjelölt egy kormányzati és két parlamenti képviselőt küld, 2002 márciusában kezdené meg több mint egyéves munkáját.
Alapvető kérdés, hogyan lépjünk előre? Minőségi ugrásra van szükség, vagy célszerűbb az eddigi lépésről lépésre történő fejlődés útját folytatni? Az elmúlt ötven év sikere kétségtelenül a fokozatos haladás eredménye, de önmagában ez már nem elegendő: a szerves fejlődésnek és a minőségi ugrásnak a rohamosan változó körülményekhez illeszkedő, egészséges arányát kell megtalálnunk. A legfontosabb, hogy az európai építmény megújítása, az új megoldások csak jobbíthatják, de nem veszélyeztethetik az integráció eddigi eredményeit: a közösségi módszert, az intézményi egyensúlyt, a közösségi hatásköröket.
Ami az utóbbi hónapokban felélénkült, az unió kormányközi vagy erőteljesebben közösségi modell irányába való továbbfejlesztésére vonatkozó élénk eszmecserét illeti, nem választani kell a két modell között, inkább társítani kell azokat. Ez nem új megközelítés: az unió sajátos jellegét eddig is éppen a kormányközi és a közösségi elemek összjátéka adta.
A közösségi módszert meg kell tartani, sőt erősíteni kell. Ahol a közösségi szintű irányítás a legelőnyösebb, tisztán ezt a modellt alkalmaznák. Az alapvetően politikai döntéseket igénylő területeken azonban a kormányközi együttműködésnek van létjogosultsága. Természetesen fennmaradna a lehetőség újabb területek közösségi hatáskörbe emelésére, de kizárólag a tagállamok egyhangú döntése alapján.
Átlátható hatáskörök
Meg kell szüntetni a hatáskörök folyamatos, „lopakodó” bővülését, ami a siker egyik fő tényezője volt, de mára ellenőrizhetetlen túlburjánzáshoz vezetett. Áttekinthető rendszerre van szükség, ahol a hatáskörök a szubszidiaritás elve alapján egyértelműen elkülönülnek az európai és a tagállami szint között. Az önkormányzatiság elve alapján a tagállamok alatti szintnek, a régióknak, a helyi közösségeknek is részt kell kapniuk a feladat- és hatáskörmegosztásból. Rendkívül fontos, hogy a polgárok tudják, mely döntéseket mely szinten hozzák, és kik értük a felelősök.
Át kell tekinteni a közösségi politikákat, de a hatáskörök elhatárolása nem vezethet a sikeresen működő közösségi politikáknak a tagállamok hatáskörébe történő visszautalásához. Kétségtelenül vannak területek, ahol kevésbé indokolt a közösségi szintű döntéshozatal, és komoly problémát jelent a nemzeti kultúrák és az egységes piac zökkenőmentes működését biztosító szabályozások ütközése. Ez utóbbiak sokszor éppen azoknak a nemzeti hagyományok és kultúra szerves részét képező termékeknek, eljárásoknak a megváltoztatását tennék szükségessé, amelyeknek a megőrzésére törekszünk. Más területeken viszont magasabb, a tagállami szintet meghaladó döntéshozatal kívánatos. Az euró konkrét megjelenése a gazdaságpolitikák erőteljesebb összehangolását igényelheti. Ugyancsak a közösségi hatáskör erősítése szükséges a jelenleginél sokkal markánsabb kül- és biztonságpolitikai dimenzió, valamint bel- és igazságügyi együttműködés megteremtése érdekében.
A közösségi politikák, vagyis az integrációs „tartalom” megújítása nem lehet teljes a keretet adó intézmények reformja nélkül. Az uniós intézményekre is jellemző természetes elnehezülés szintén kiegyenlítésre szorul. Átláthatóvá kell válnia, egyszerűsödnie, erősödnie kell az unió felépítésének és működésének. A kibővítés éppen e régóta esedékes megújulásra és továbblépésre ad alkalmat, és nem lesz az intézményi hatékonyság romlásának forrása.
A „demokráciahiány” megszüntetése érdekében fontos, hogy a polgárok elfogadják az uniós intézményeket, azoknak valódi európai legitimitásuk legyen. Az intézmények közötti finom egyensúlyt viszont meg kell őrizni, egyben elő kell mozdítani lehető leghatékonyabb működésüket, egymás közötti együttműködésük erősödését.
A jövő intézményrendszere
Az Európai Parlament jelenlegi – elsősorban az európai parlamenti választásokkal szembeni érdektelenségben megnyilvánuló – súlytalanságának oka a tényleges jogalkotói hatáskörök csekély volta. Ezt tehát bővíteni kell, ami növelné a képviselők felelősségét, elismertségét, a parlament súlyát és a belé vetett bizalmat. Hatékonyabbá és szorosabbá kell tenni a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament kapcsolatát, a nemzeti parlamenteknek tevékenyebb részt kell vállalniuk az európai folyamatokban. Érdemes megfontolni egy második kamara létrehozását is, ami e parlamentek közötti együttműködésnek adhatna keretet. A tanács szenátus irányába való fejlesztésére vonatkozó versengő elképzelést azonban nem tartom szerencsés gondolatnak.
Az Európai Tanács stratégiai iránymutatása mellett működő tanács a legfőbb politikai döntéshozó szerv, és a jövőben is az alapvető nemzeti érdekek, a tagállamok közötti egyeztetés, tehát a kormányközi együttműködés legfontosabb fórumának kell maradnia.
Az intézményi egyensúly teljességét az integráció motorját jelentő, s egyben végrehajtói feladatokat is ellátó bizottság megerősítése biztosítaná. Elnökének közvetlen választása a valódi európai végrehajtó hatalom kialakulása felé mutatna. Az elnök közvetlen választásának lélektani-politikai jelentősége e lépés intézményi hatásait is meghaladná, mivel a polgárok egy karizmatikus vezetővel tudnák Európát azonosítani, és ez jelentős mértékben csökkenthetné az unió és polgárai között ma feszülő távolságot.
Ezeknek a reformoknak egy európai alkotmány kialakítása adhatna keretet. 2004-ben már együtt tehetünk fontos lépéseket kialakítása irányába, hiszen a kormányközi konferencia jelenleg ismert napirendi pontjainak mindegyike bizonyos alkotmányos jelleggel bír. Az alapvető jogok chartáját a szükséges pontosítást követően – amelynek során a benne foglalt jogokat tovább gazdagíthatjuk – kötelező erővel ruházhatjuk fel, és beemelhetjük a szerződéses keretek közé. 2004-ben a szerződések áttekintésére és egyszerűsítésére is kísérletet teszünk, az így kialakuló átláthatóbb, közérthetőbb keret akár a jövőbeni alkotmány előképe is lehet.
E folyamatok eredményeként a mainál egységesebb, erősebb, demokratikusabb, polgár- közelibb lehet a jövő Európája. Olyan Európa, amelyben az abszolút területiség fogalma és jelentősége halványul, viszont az állam feletti nagyobb, illetve az állam alatti kisebb egységek jelentősége megerősödik. Feloldódik a „nemzetek Európája” vagy a „nemzetek feletti Európa” közötti választás régi dilemmája, hiszen a XXI. század Európája a „közösségek közössége” lesz – tehát államok, régiók, helyi kisközösségek, önszerveződések és más, nem területi alapon szerveződő, nemzeti, nyelvi, vallási, kulturális közösségeknek a közössége. Olyan Európa, amelynek egyik legfontosabb tartópillére a történelmi, nyelvi, kulturális önazonosság megőrzése és erősítése, a sokszínűség és az azt összefogó európai kultúra.