Országgyűlési kontroll Brüsszel felett

Még képviselőként néhány éve Bécsben jártam egy országgyűlési delegációval. Az ottani törvényhozási munkával ismerkedtünk, és nagyon érdekelt, hogy mennyiben változott az osztrák parlament működése az Európai Unióhoz csatlakozásuk után, az 1990-es évek közepe óta. Az unió ugyanis rendeletek mellett, melyek közvetlenül érvényesülnek az uniós tagállamokban, irányelveket is nagy számban kiad, és ezek – miközben a fő tartalmi kérdéseket már kötelezően eldöntötték Brüszszelben – részleteikben szabályozva a hazai parlamentek törvényeiben kapnak formát. Vagyis egyszerű ruhába öltöztetés marad meg ezeknél a hazai parlamentek hatáskörében, de a lényeget illetően már nem lehet vita felettük. Feltettem a kérdést az osztrák parlamenti alelnöknek, mondaná meg, hogy az évente elfogadott törvényeik milyen arányát teszik ki az ilyen „ruhába öltöztetések”, az érdemi vita nélkül, kötelezően elfogadandó törvények a ténylegesen hazai hatáskörben hozott törvények mellett? Nagyjából a felét – válaszolt az alelnök.

Ki kell építeni a háttérintézményeket

A jövő év májusától a magyar állami hatáskörök is ugyanilyen arányban kerülnek át Brüsszelbe, és az ott eldöntött ügyek, kötelező rendeletek közvetlenül érvényesek lesznek itthoni életünkben, vagy formai parlamenti procedúra után hirdetik ki őket törvényként, de ténylegesen erről már nem dönthetnek itthoni képviselőink. Ebből eredően nem lehet most fontosabb ügy annak megvitatásánál, hogy miképpen tudják majd ellenőrizni a magyar állampolgárok és a hazai politikai erők a rólunk kint születendő döntéseket, mennyiben tudják a nemzeti társadalmi szerveződés erejét érvényesíteni az unió egészének politikai akaratképzésében. E kérdések megértéséhez látni kell az Európai Parlament (EP) korlátozott szerepét, melyben huszonnégy közvetlenül választott magyar képviselő lesz jelen, látni kell a brüsszeli jogalkotás köré telepedett lobbirendszer problémáját, és azt, hogy a brüsszeli jogalkotási gépezetben a magyar kormány mindenkori küldöttei által megjelenített magyar álláspont kialakításába eltérő modellekben lehet bekapcsolni a magyar Országgyűlés ellenőrzését. Nézzük meg e témaköröket részletesebben.
Nem maradhat kiemelés nélkül, hogy a magyar állami szuverenitás nagyobb mértékben csökken, kerül át az unió egészének szintjére, mint az a csatlakozás körüli népszavazási vitákban megjelent. Az Európai Unió már ma is inkább szövetségi államként működik, és kevésbé írható le egyszerű konföderációként, szuverén államok nemzetközi szervezeteként. A készülő európai alkotmány pedig több dimenzióban is nagyot kíván lépni az unió szövetségi állammá alakítása felé. Mindez fokozza annak fontosságát, hogy a nemzeti társadalom szerveződési formáját jelentő testületeknek, első helyen ezek közül a magyar Országgyűlésnek, erős ellenőrzési jogosítványokat adjunk az uniós politikai akaratképzés felett.
Felvetődik az is, hogy a hazai társadalmi csoportok érdekeit erősebben igyekezzünk majd megjeleníteni az Európai Parlamentben. A gond azonban az, hogy a huszonnégy magyar euro-képviselő egymással szembenálló politikai táborokba kerül megválasztásuk után. Ha például a hazai polgári jobboldal euro-képviselői sikert akarnak elérni, akkor a lengyel, a cseh, a szlovén, a német stb. jobboldali képviselőkkel kell folyamatos kapcsolatokat kiépíteniük, és támogatásért támogatást cserébe tudják felerősítve keresztülvinni törekvéseiket. A parlamentek logikája nemcsak a hazai, tagállami parlamentekben nyugszik az egymással szembenálló politikai frakciókon, hanem alapvetően az EP-ben is ez a helyzet. Az erősebb hazai érdekképviselet sikeres így csak az uniós szintű politikai táborokon belül lehetséges, és csak kisebb részben – alkalmanként, kivételképpen – van esély a 24 magyar képviselő közös akciójára. A politikai táborokon belüli összeurópai szerveződésünk pedig csak akkor lesz igazán hatékony, ha a magyar polgári jobboldal szakértői stábjai és háttér civil szervezetei is folyamatos kapcsolatokat építenek ki a többi kelet-közép-európai jobboldali pártok szakértői bázisaival, háttér civil szervezeteivel, de ugyanígy a nyugatiakkal is. Pusztán az EP-n belüli képviselői kapcsolatok nem elegendők a tartós egyeztetésekhez. Látni kell azt is, hogy a baloldal és a balliberális politikai tábor átfogó európai szerveződése kiépültebb, mint a jobboldalé. Internacionalista, multinacionalista hátterű politika erőknél ez természetesnek mondható, de ez azt a feladatot rója a nemzeti szinten belüli hangsúlyokat ápoló politikai táborra, hogy most fokozza a kapcsolatok elmélyítését az unió többi tagállamán belüli rokon politikai erőkkel és civil szervezeteikkel. Különösen fontos lenne a polgári jobboldal számára alkotmányjogi és más jogvédő civil szervezetek és háttérintézetek megteremtése és ezek beillesztése az európai rokon szervezetek közé, mert a politikai harcok mind nagyobb része alkotmányjogi és polgárjogi küzdelemként fut ma már le. A baloldal, különösen a balliberális tábor a Soros Alapítvány köré szervezett alkotmányjogi és jogvédő intézeteivel már megtette ezt a lépést, és ez sokszor a belpolitikai küzdelmekben is előnyt jelent számukra.

Terv a hazai kormányzat kézben tartására

Az Európai Parlament szerepe fontos, de legalább ilyen fontos kiemelni, hogy az uniós politikai akaratképzésben a jogalkotási eljárásokban ennél is erősebb pozíciókkal rendelkezik a tagállami miniszterekből álló Miniszterek Tanácsa, mely az éppen döntést igénylő tárgytól függően több miniszteri formációból áll. A mai sajnálatos helyzet az, hogy az e szervezetet kiszolgáló brüsszeli apparátus, benne az előkészítés központjaként működő Európai Bizottság és több tízezres apparátusa, inkább egy átláthatatlan lobbirendszer által befolyásolt, mintsem demokratikus ellenőrzés alatt állna. Sajnálatos az is, hogy e lobbirendszer visszaszorítására és a brüsszeli akaratképzés parlamentarizálására (vagyis az EP e fölötti ellenőrzésének megteremtése) a most készülő európai alkotmány is csak kis lépéseket kíván tenni – nem függetlenül attól, hogy az alkotmány készítésében döntő súlylyal a brüsszeli apparátus és a velük összefonódó tagállami külügyi apparátusok rendelkeztek.
A brüsszeli uniós döntésekben így elsősorban a nemzetközi vállalkozói és pénzügyi csoportok tudják hangjukat hallatni, amit bizonyos fokig csökkenteni lehet majd euro-képviselőink révén, de igazán csak akkor lesz erre mód, ha a brüsszeli minisztertanácsi ülésekre kiutazó magyar miniszterek álláspontját előzetes országgyűlési felhatalmazáshoz kötjük, és azt itthoni képviselőházban erről mindenkor vitát folytatunk le. A jövő év májusáig e tárgyban egy parlamenti törvényt kell megalkotni. Nézzük meg, milyen összefüggések merülnek fel e törvény kapcsán.
Rögtön a kiindulópontban ki kell emelni, hogy az alkotmány 35/A paragrafusa értelmében a kormány tagja által Brüsszelben megjelenített mindenkori magyar álláspont ellenőrzésének módjáról kétharmados törvényben kell dönteni: „Az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési jogkörének, az Országgyűlés és a kormány között folyó egyeztetésnek, továbbá a kormány tájékoztatási kötelezettségének részletes szabályairól a jelenlévő országgyűlési képviselők 2/3-ának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik.” A kormány így döntés- és kompromisszumkényszer alatt áll, nem erőltetheti rá akaratát a polgári jobboldalra. Ezt különösen azért fontos kiemelni, mert a mindenkori kormány rövid távon gondolkodó tagjai hajlamosak lennének egyszerű tájékoztatással letudni az Országgyűlés előtt az általuk Brüsszelben képviselt álláspont ismertetését. Ez a kényelemszeretet és a nagyobb mozgástérre törekvés többé-kevésbé minden kormány esetében ilyen magatartást tenne valószínűvé, de a nemzeti szerveződés helyett erősebben az internacionalista/multinacionális hangsúlyok felé eltolódott jelenlegi kormány esetében még elvi szinten is ezt a törekvést várhatjuk. Láttuk azonban, hogy itt a magyar állami szuverenitás tekintélyes részének Brüsszelbe telepítéséről van szó, és ha az így áttelepített kérdésekben a döntést szabadon egy-egy miniszter tetszésére bíznánk (személyi preferenciáira, politikai kötődéseire stb.), akkor a hazai politikai szerveződés egésze, a többpártrendszer, a sokmilliós állampolgár általi országgyűlési választások jórészt súlytalanná válnának.
A jelenlegi ellenzék esetében még ehhez jön a nemzeti társadalmi szerveződés fokozott megóvására törekvés. A Brüsszelnek fél részben átengedett magyar szuverenitás erősebben köthető vissza a hazai politikai erőkhöz, ha az Országgyűlésnek adunk döntő súlyt a Brüsszelbe kiutazó mindenkori magyar miniszterek által képviselendő álláspont meghatározásában. A meghozandó kétharmados törvényben nem mondhat le a polgári ellenzék annak rögzítéséről, hogy az unió döntéshozatalában, a Miniszterek Tanácsában képviselt mindenkori magyar álláspontról a kormány számára az Országgyűlés kötelező állásfoglalást ad ki. Ha szétnézünk a mostani uniós tagállamok között annak feltérképezésére, hogy mennyire erős fokozatot biztosítanak az otthoni parlamentjeiknek a brüsszeli álláspont meghatározásában, akkor általános jelleggel kijelenhetjük, hogy az 1990-es években csatlakozott országok (Dánia, általában a skandináv országok és Ausztria) esetében különösen erős kontrollt adtak a parlamentnek. Ennek oka abban áll, hogy erre az időre már nyilvánvalóvá vált az unió hatásköreinek fölénybe kerülése a tagállami hatáskörök felett. De a korábbi tagok közül Nagy-Britannia is a legerősebb kontrollt adta a hazai parlamentjének e téren. A mi szabályozásunkat pedig már akkor kell meghozni, amikor az európai alkotmány tervezete előttünk fekszik, és ez tartalmilag egy feszes szövetségi állammá formálja át az uniót. A mai ellenzéknek és általában a nemzeti társadalmat preferáló politikai erőknek így létérdeke az erős országgyűlési ellenőrzés intézményesítése e téren.
Milyen megoldás kínálkozik erre? A nagy létszámú Országgyűlés plenáris ülése erre kevéssé látszik alkalmasnak, az uniós kérdésekben való specializáltabb tudás sem várható el a 386 képviselő összességétől. De egy átlagos bizottságnál nagyobb létszámú európai bizottság az Országgyűlésben, amely négy-öt albizottságra oszlana, a szakmai viták és az döntés-előkészítés biztosítása érdekében, meg tudná oldani a folyamatos és erős ellenőrzést az Országgyűlés oldaláról a brüsszeli döntések felett. Egy körülbelül ötvenfős országgyűlési európai bizottság, benne a négy-öt szakosodott albizottsággal, melyek egy-egy területen előkészítő vitákat folytatnának le a nagybizottság számára az állásfoglalások kialakítása előtt, kézben tudná tartani a hazai kormányapparátus brüsszeli tevékenységét. Így amit a magyar parlament elveszít hatáskörben majd a csatlakozás után (és a kinti döntéseket utólag már csak „ruhába öltöztetheti”), azt e megoldás révén részben még ellenőrzés alatt tarthatja.

A kis pártok és a politikai feszültség

Választ kell adni a meghozandó kétharmados törvényben arra is, hogy az Országgyűlésen belüli „kis Országgyűlés”-be hogyan lehetne visszakapcsolni az Európai Parlamentbe választott magyar euroképviselőket? Az a felhalmozott tudás, amit e képviselőink szereznek az unió központi parlamentjében, elengedhetetlennek tűnik az itthoni országgyűlési európai bizottságban is. Ám fontos látni, hogy a várhatóan nagyon alacsony részvétellel lezajló európai parlamenti választások más párterőviszonyokat valószínűsítenek az euro-képviselőink között, mint ami az itthoni Országgyűlésben lesz. Ha a már uniós tagállamok eddigi választási részvételeit vizsgáljuk, akkor körülbelül 18-20 százalékos részvételre számíthatunk a jövő évi magyar európai választásokon. Ez pedig itt felértékeli a kis, stabil szavazói körrel rendelkező hazai pártokat, míg az 50-60 százalékos részvétellel zajló hazai választásokon e pártoknak – szemben a két nagy párttal – nincs esélye az ötszázalékos parlamenti küszöb átlépésére, így ebben nem jelenhetnek meg. Az MDF, a MIÉP és az SZDSZ így esélyes lesz egy vagy két euro-képviselői mandátum elnyerésére, míg a 2006-os itthoni választáson várhatóan csak elenyésző esélyük lesz az ötszázalékos parlamenti küszöb átlépésére. (Az SZDSZ esetében némileg nagyobb erre az esély, és az óriási, mögöttes médiatámogatásuk átbillentheti őket a küszöbön, ahogy 2002-ben is történt.) A probléma így abban áll az euro-képviselőink bevonásával, hogy a kis pártok, amelyek nem rendelkeznek majd frakcióval és képviselővel a hazai parlamentben, állandó jelleggel politikai kampányra és önmaguk felmutatására használnák fel a kerülő úton az Országgyűlés európai bizottságában megjelenő képviselőiket, és ez állandó politikai feszültséget okozna. A célszerű így egy áthidaló megoldás lenne, és csak azok az euro-képviselők vennének részt a hazai parlament európai bizottságában, akik itthon is frakcióval rendelkeznek az Országgyűlésben.
A hazai közvéleménynek éberen kell figyelnie az e téren megszülető törvényjavaslatot, és ez már nem késhet sokat, lassanként a nyilvánosság elé kell lépni a háttérben folyó pártegyeztetések után.

A szerző egyetemi tanár