Most a parlament napirendjén szerepel az Állami Számvevőszék tavalyi tevékenységéről szóló beszámolójelentés és a számvevőszéki törvény módosítását célzó igazságügy-miniszteri javaslat. Együtt van az ország házában, a nemzeti színpadon a közpénzekért felelős három legfontosabb alkotmányos szereplő: az Országgyűlés, a kormány és az ÁSZ. Ez a demokratikus performance azonban nem nyújt a nézőnek felemelő, katartikus élményt. Akár választópolgári, adófizetői, akár szakmai szemmel figyeljük az előadást, lehangoló látványban van részünk.
A törvényjavaslatot előterjesztő Igazságügyi Minisztérium államtitkára szerint nincs szükség a számvevőszéki törvény átfogó módosítására, mert azt egy ezzel foglalkozó országgyűlési határozat nem irányozta elő, és különben is: „a hatályos szabályozás megfelelő jogi kereteket biztosít ahhoz, hogy az ÁSZ eredményesen végezhesse tevékenységét”. Figyelmet keltő indokolás ez egy olyan, jogvégzett kormánytag részéről, aki a rendszerváltás óta parlamenti képviselő, és akinek frakciója már tizenhárom évvel ezelőtt új számvevőszéki törvényt szeretett volna. Ha már akkor tabula rasát akartak, miért elégszik meg a kormánykoalíció most másodlagos jelentőségű módosításokkal?
Pótcselekvésként gyakorolt törvénymódosítás
Tekintsük ezt itt költői kérdésnek. Adalékul szánjuk a hazai pénzügyi jogalkotás szakmai színvonalának megítéléséhez. Fontosabb ennél azonban, hogy az igazságügyi tárca most sem próbált megszüntetni egy régi alkotmányos anomáliát. Kuncze Gábor 1991-ben (akkor még alig ismert képviselőként) alkotmánysértéssel vádolta az ÁSZ-t, mivel az nem tett eleget az alaptörvényben deklarált előzetes ellenőrzési kötelezettségének. Azóta sem tesz eleget neki, aminek persze számos, itt nem részletezhető oka van. Az angolszász típusú számvevőszékeknek (melyekhez az ÁSZ igazodni próbál) nincs, csak néhány latin típusúnak van ilyen feladata. (Tudniillik az, hogy a kormányszervek csak akkor vállalhatnak közkiadással járó kötelezettséget, ha előzetesen megszerezték hozzá a számvevőszék engedélyét.) Nem szerencsés feladat ez, csak hát benne van az alaptörvényben! Jogállamban pedig a hatályos rendelkezéseket be szokták tartani. Mármost az alkotmány arra kötelezi az ÁSZ-t, hogy előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét. Itt lett volna az alkalom, hogy kivegyék az alaptörvényből az anakronisztikus (az előterjesztő szóhasználatával: idejétmúlt) előírást. Nem ezt tették azonban, hanem a hatályos törvényből akarják kiiktatni az előzetes ellenőrzésre utaló normaszöveget („az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen kiadási tételét se lépjék túl, és ne kerüljön sor átcsoportosításra”). Ha ezt a parlament – minősített, kétharmados többséggel – elfogadja, magát a törvényt teszi majd alkotmányellenessé, pedig eddig csak az ÁSZ negligálta az alaptörvényt. (Két lépés hátra.) Pikánssá teszi ezt a helyzetet, hogy a törvénymódosítást javasoló tárca jelenlegi közigazgatási államtitkára ugyanaz a Somogyvári István, aki 1989-ben – az egykori népköztársasági alkotmány módosításakor – főtárgyalóként elfogadta az Ellenzéki Kerekasztal ÁSZ-ra vonatkozó érveit. Az ominózus normaszöveget az Ellenzéki Kerekasztal javasolta, és az utolsó pártállami parlament szavazta be az alaptörvénybe. Azóta ott van.
A számvevőszéki törvényhez kár volt ennek az alkotmányos – meg több lényeges szakmai – kérdésnek a tisztázási igénye nélkül hozzányúlni. Pótcselekvés ugyanakkor erősíteni az ÁSZ függetlenségét, mert az jelenleg is nagyon erős. A számvevőszékek függetlenségére vonatkozó tíz nemzetközi standard közül a magyar szabályozás kilencnek maximálisan megfelel. Az EU-ba velünk együtt csatlakozó kilenc ország egyik számvevőszéki vezetője sem kapott például tizenkét évre szóló mandátumot. Nincs mindegyiküknek mentelmi joga. Nem jellemző, hogy a főszámvevő részt vehet és szót kap a parlament ülésein. Ami a pénzügyi függetlenséget illeti, a javasolt szabályozás semmit sem változtat az utóbbi évtized gyakorlatán: az ÁSZ – az indulás első két évét leszámítva – lényegében mindig megkapta azt a költségvetési támogatást, amit előirányzott magának. Egyetlen miniszternek vagy pénzügyi főtisztviselőnek sem ért meg pár száz millió forintért tengelyt akasztani vele. Legékesebb bizonyítéka ennek, hogy az ÁSZ költségvetése másfél évtized alatt több mint hússzorosára nőtt, létszáma megduplázódott. A számvevők a legjobban fizetett köztisztviselők, az ÁSZ elnöke pedig a legmagasabb jövedelmet élvező állami vezető Magyarországon. A fő kérdés ezért nem a pénzügyi függetlenség, hanem az, hogy akar-e, tud-e, képes-e élni az ÁSZ elnöke a nemzetközi viszonylatban is igen nagy függetlenségével.
A törvényjavaslat más szempontból sem életszerű. Lehetővé kívánja tenni például, hogy az Állami Számvevőszék határozhassa meg saját létszámát. Évek óta ez a helyzet (mert az Országgyűlés – nagyvonalúan – nem élt létszám-megállapítási jogával). Főtitkári, főigazgatói címeket kreál az előterjesztő. Már évekkel ezelőtt megtette ezt az ÁSZ elnöke.
Kizárja annak lehetőségét, hogy az ÁSZ a Magyar Nemzeti Bank monetáris politikáját ellenőrizze. Most sem ellenőrizheti. A hatályos jegybanki törvény figyelmes tanulmányozás esetén az igazságügyi tárca is észlelhette volna, hogy ez speciel rendben van, ezért indokolatlan módosítani a jegybanki törvényt.
Bizonyos – nem meghatározó – ügyekben lehet egy lépés előre a számvevőszéki törvény módosítása. Ha egyszer majd alelnököket választ a parlament, az illetők tudni fogják, hogy nem elnökhelyetteseknek hívják őket (mellesleg: az 1991-ben benyújtott törvényjavaslat megindokolta, hogy csak egy alelnökre van szükség); hogy nem kell vizsgálniuk a Pénzintézeti Központot, mert az már hosszú évek óta nem létezik. Azt persze továbbra sem fogják tudni, mi a különbség a pénzügyi-gazdasági és a pénzügyi ellenőrzés között (előbbi az alkotmányos megnevezés, utóbbit az előterjesztő javasolja). Ha a kettő ugyanaz, miért kell a hatályos jelzőt megváltoztatni? Ha nem ugyanaz, ki fogja tisztázni a különbséget? Ráadásul az ÁSZ erőforrásainak több mint a felét az átfogó ellenőrzésekre fordítja, melyekről a törvényjavaslat nem tesz említést. Továbbra sem lehet tudni, mennyi az az állami résztulajdon, aminek a megléte esetén az állam vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenysége ellenőrizhető. Vizsgálhatja-e például az ÁSZ a legnagyobb magyar céget, a Molt, ahol még maradt vagy tizenkét százaléknyi állami részesedés? Jó lenne törvénybe iktatni nálunk is, hogy ott kell vizsgálni, ahol többségi állami részesedés van. Nem lehet nagyon csodálkozni az ÁSZ gyakorlatán, ami szerint nem nagyon firtatja az állami résztulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások gazdálkodását, mert úgy járhat, mint egykor a Postabankkal, ahol nem engedték ellenőrizni, hiába deklarálja ezt a jogot (feladatot?) az alaptörvény is. Jelenleg egyébként nincs is megbízható nyilvántartás arról, hány olyan gazdálkodó szervezet működik országon belül és kívül, amelyben a magyar államnak tulajdonosi részesedése van. Erről még egyik kormány sem számolt el, de az Országgyűlés mégis minden zárszámadást elfogadott.
Miről szól és nem szól a zárszámadási törvény?
Az elszámoltatásnak ezen a lehangoló színvonalán javíthatna most a nagy triász (parlament, kormány, ÁSZ), de – úgy tűnik – nem akar új, EU-konform jogi szabályozást, inkább – mint eddig is – toldozgat-foltozgat, improvizál. Pedig – ha másra nem – legalább arra odafigyelhetne, hogy az EU-ba tartó országok között csak nekünk van rendszerváltás előtti számvevőszéki törvényünk. Egykor elsők voltunk itt is, most már sereghajtók vagyunk. Elaggott a magas rendű jogszabály. A számvitelről, a gazdasági társaságokról a rendszerváltás óta két-két új törvény született, mert a piaci viszonyok kikényszerítették az újbóli kodifikálást. A közpénzek kezelésével, nyilvántartásával, ellenőrzésével a törvényalkotó várhatóan most sem fog rendelkezni arról, hogy a számvevőszék dolgozza ki az ellenőrzés szakmai szabályait (standardjait), és hozza azokat nyilvánosságra. Úgy, mint például a szlovén, az észt és más számvevőszékek vagy a Magyar Könyvvizsgálói Kamara. Jogállamban az ellenőrzötteknek is joguk van tudni, hogyan ellenőriz a számvevőszék. Két évvel ezelőtt az ÁSZ ugyan bemutatta stratégiáját a parlamentnek, amelyben többek között előirányozta, hogy kezdeményezi és segíti a közpénzek ellenőrzésére vonatkozó nemzeti ellenőrzési standardok kidolgozását. Nem szól a törvényjavaslat az ellenőrzések gyakoriságáról és szakmai tartalmáról, nem definiál alapfogalmakat, mint az új tagországok törvényhozói. Nem teszi világossá, hogy az ÁSZ – egyszerűen szólva – a közpénz könyvvizsgálója, ami azt jelenti, hogy mindazoknak a gazdálkodó szervezeteknek, amelyek költségvetési támogatásban részesülnek és éves pénzügyi beszámolót készítenek, évente ellenőrizni kell az elszámolásait. Ennek elvégzésére a parlament – az ÁSZ kérésére – a kormányt kötelezte, de az mostanában (2010-ig) nem fog ennek eleget tenni, aminek számos oka van, (mint a népi anekdotában, aminek közismert a kérdése: miért nem harangoznak?)… Mindez azt jelenti, hogy a kormány pénzügyi beszámolójáról, a zárszámadásról még hosszú évekig nem tudhatja meg sem az Országgyűlés, sem az adófizető, hogy az hű és valós képet fest-e a végrehajtó hatalom gazdálkodásáról, hiszen az ÁSZ továbbra sem fog minősítő véleményt mondani róla (megbízhatósági nyilatkozatot adni, ahogyan azt az Európai Unió számvevőszéke teszi). Felmerül a kérdés: mire jó a zárszámadás, ha egészének valóságtartalmáról nem, csak – egyelőre másodlagos jelentőségű – részelemeinek megbízhatóságáról tud meggyőződni az ÁSZ? Bölcs dolog-e az ÁSZ-nak 1-1,5 milliárd forintot költenie évente zárszámadási ellenőrzésére, ha az arról szóló jelentése inkább csak szakmai élménybeszámolónak, semmint a nemzetközi standardoknak megfelelő dokumentumnak mondható?
A parlament helyett kormányszervek döntenek a közpénzekről
Sajnálatos, hogy ezekről a szakmai kérdésekről a parlamenti vitában (eddig) nem esett szó. A bizottsági előadók és a frakciók vezérszónokai is tiszteletköröket futottak, többnyire abban a hitben, hogy az EU-ban is úgy történik a közpénzzel való elszámoltatás, mint nálunk. Az EU számvevőszéke minden bevételt és kiadást ellenőriz, ami nagyjából kétszer százmilliárd euró közösségi pénzt, mintegy 50 billió forintnak megfelelő összeget jelent évente. Ez kb. négyszer akkora, mint a magyar központi költségvetés. Több mint kétezer oldalon rendelkeznek a felhasználásáról, mert ott részletes a költségvetés, szemben a hazaival, amely rendkívül nagyvonalú, pár tucat oldal csupán. Nálunk gyakorlatilag a kormányszervek döntenek a közpénz tényleges felhasználásáról, és nem a parlament. (Példátlan, hogy a Draskovics-csomagban megkurtított kiadásokkal a kormány maga módosíthatja a parlamenti előirányzatokat!) Mire jó akkor a Magyar Köztársaság parlamentje? Törvényeket alkotni ugyanis nem elég. Jó törvényekre lenne szükség, amelyeket betartanak és betartatnak (ahogyan esküjükben ígérték a honatyák és számvevők egyaránt).
Csak sajnálhatjuk, hogy a törvényjavaslatról nem mondták el tapasztalataikat, ajánlásaikat azok a törvényhozók, akik az ÁSZ másfél évtizedes működése óta egyfolytában képviselők, van tehát (hiszen valamikor volt) véleményük a közpénz hazai ellenőrzésének jogi szabályozásáról: Tölgyessy Péternek például, akinek a javaslatára került be az alkotmányba az ominózus előzetes ellenőrzési feladat. Kuncze Gábornak, aki egykor alkotmányellenesnek minősítette az ÁSZ tevékenységét (ami ebből a szempontból azóta sem változott). A számvevőszéki bizottság egykori elnökeinek (Nagy Sándornak, Kósa Lajosnak), akik talán még emlékeznek az elszámoltatás hazai színvonalának javításaiért tett, kudarcba fulladt próbálkozásokra. Gál Zoltánnak és Áder Jánosnak, az Országgyűlés volt elnökeinek, jogvégzett honatyáknak. Varga Mihály expénzügyminiszternek, új számvevőszéki törvényjavaslatot kidolgozó egykori ad hoc bizottsági tagnak. Vastagh Pálnak, az alkotmányügyi bizottság elnökének és másoknak.
Elmondható ugyanez az ÁSZ tavalyi tevékenységéről szóló beszámoló jelentésről is, ami meglehetősen korán került a T. Ház elé. Más országokban megvárják a számvevőszéki pénzügyi beszámolót és a könyvvizsgálói véleményt is, amit mellékelnek a jelentéshez. Az ÁSZ elnöke – huszonöt perces expozéjában – nem terhelte konkrétumokkal, számadatokkal a plenáris ülést. Pedig érdekes lett volna néhány számra is felhívnia a figyelmet, ha már egyszer számvetésről volt szó. Arra például, amiről alig egy hónappal előtte ugyanarról a helyről a miniszterelnök tudósított országot-világot: „rejtve maradt 900 milliárd forint túlköltekezés (sic!), amelyről nem szóltak”. Nem tudhatjuk, hogy egyszerűen blöffnek szánta-e bombasztikus bejelentését, vagy komolyan gondolta. Ha igen, akkor a költségvetési jogi ismeretek teljes hiányáról tett tanúbizonyságot. A 2001. és 2002. évi költségvetés végrehajtásáról szóló zárszámadást ugyanis a múlt év novemberében elfogadta az Országgyűlés. A zárszámadást a jelenlegi pénzügyi kormányzat készítette. Ha tényleg volt 900 milliárd dugipénz, akkor arról a zárszámadásban be kellett volna számolni. A zárszámadás egyik fő célja ugyanis az, hogy áttekinthető képet adjon az állam pénzügyi helyzetéről. Az ÁSZ-é pedig, hogy megvizsgálja, és kijelentse: stimmelnek-e az elszámolások. Lehet ezt operettbe illő helyzetnek is tekinteni, de inkább felháborítónak, hiszen ezek szerint az Országgyűlés, a kormány és az ÁSZ alkotta Bermuda-háromszögben százmilliárdok tűnhetnek így el. A miniszterelnök bejelentése nem tette volna feleslegessé az ÁSZ elnökének ezzel kapcsolatos véleményét. Annál inkább nem, mert az általa vezetett intézményre nézve is dezavuálónak mondható.
Az ÁSZ beszámolójához kapcsolódó hozzászólások lényege amolyan ferencjóskásan sommázható: minden nagyon szép, minden nagyon jó, mindennel meg vagyok elégedve. Pedig a mi parlamentünk törvénygyárrá vált: „futószalagon gyártja az olyan törvényeket, amelyek nevük szerint (formailag) ugyan törvények, lényegük szerint azonban nem törvények (méltatlanok a törvény névre (…) a törvények túltermelése már önmagában is elértékteleníti a törvényt; a túl sok törvény – zömük amolyan törvényecske – csökkenti a törvény jelentőségét és elhomályosítja létének valódi értelmét”. (Bővebb ismeretek erről Sartori Demokrácia című könyvéből meríthetők.)
A közpénzzel való bánásmódot, a számtartást a múlt század első felében igazi törvény szabályozta Magyarországon. Ma csak kormányrendelet. A kormány mondja meg tehát, miről számol el és miről nem (az állam vagyonáról nem, igaz, az egyre kevesebb.) Kellene ezért egy jó államszámviteli (államháztartási) törvény. A pénzügyi kormányzat, az ÁSZ és a törvényhozók figyelmébe egyaránt ajánlható az Európai Unió egy évvel ezelőtt korszerűsített pénzügyi rendelete (Financial Regulation).
„Jót s jól! Ebben áll a nagy titok. Ezt ha nem érted, szánts és vess, s hagyjad másnak az áldozatot.”
A szerző egyetemi magántanár, az ÁSZ volt alelnöke
origo.hu
Újabb hazugsággal bukott le Magyar Péter - videó
