A magyar alkotmányosság próbája

A kormányváltás körüli közvetlen izgalmak csillapodtával immár ki lehet jelenteni, hogy az elmúlt két hónapban a köztársasági elnök és az elnöki intézmény újabb próbatételen esett át. Többek közt jogértelmezési nehézségek és viták, az elnöki intézmény politikai szerepével kapcsolatos félreértések és feszültségek, továbbgyűrűző politikai indulatok kísérték a miniszterelnök lemondását és utódja hivatalba lépését.
Medgyessy Péter lemondása s az azt követő kormányválság 1990 óta talán a legnagyobb kihívás elé állította a magyar alkotmányos rendszert. Egy kormányfő önkéntes távozása ugyan távolról sem rendkívüli esemény a parlamentáris demokráciákban, mégis a váratlan lépés számos fogas kérdést vetett fel. Mindenekelőtt azért, mert a maga nemében első ilyen kormányfői döntés volt a rendszerváltozás óta, s ezért nem alakulhattak ki a politikai szokások és hagyományok az ilyen helyzetek kulturált s a közjogi méltóságok felelős együttműködését megőrző megoldására. Ráadásul az irányadó jogi szabályozás több ponton is komoly ellentmondásokat tartalmaz.
A jogértelmezési kérdések sora rögtön a lemondás és a konstruktív bizalmatlansági indítvány alkalmazásának tisztázatlan kapcsolatával kezdődött. Ha csak az alkotmány szövegét nézzük, aligha volna lehetséges konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal élni egy már lemondott kormányfővel szemben. Elvileg azonban mégsem kizárt e lehetőség, ha figyelembe veszszük a kormány tagjainak jogállásáról szóló törvényt is, ami csak harmincnapos lemondási idő elteltével ad lehetőséget miniszterelnöki megbízatás megszűnésére. A parlamenti pártok józanságát dicséri, hogy végül nem folyamodtak ehhez az eszközhöz, csak azért, hogy megkerüljék a köztársasági elnök számára biztosított jogot az új kormányfő jelölésére.
E jelölés nem történhetett meg azonnal, egyebek között a már idézett harmincnapos lemondási határidő miatt. Medgyessy Péter lemondó nyilatkozata ugyan ezt a kötelezően letöltendő időszakot nem kívánta figyelembe venni, azonban az államfő nem tekinthetett el az idézett törvényi rendelkezés betartásától, még akkor sem, ha e szabály talán nincs összhangban az alkotmány rendelkezéseivel. Megjegyzendő, hogy a miniszterelnök végül sajátos módon szabadult idő előtt kormányzati felelősségétől. Megváltoztatva a korábbi helyettesítési rendet, az MSZP új miniszterelnök-jelöltjét, Gyurcsány Ferenc sportminisztert bízta meg a kormányfő helyettesítésének feladatával. Ez az „ügyes húzás” ugyan nem volt alkotmányellenes, de nyugodtan leszögezhetjük: a helyettesítés intézményének eredendő alkotmányos célja az, hogy a miniszterelnök váratlan akadályoztatása esetén biztosítsa a kormány működőképességét, s nem arra szolgál, hogy a kormányfő idő előtt hátat fordíthasson kötelezettségeinek. S még kevésbé az a célja, hacsak nem akarunk a helyettesítés lehetőségével visszaélni, hogy valakit az államfő javaslata és az Országgyűlés döntése előtt gyakorlatilag miniszterelnöki jogkörökkel ruházzanak fel, igyekezve kész helyzetet teremteni az előírt alkotmányos lépések előtt.
Az alkotmány egyetlen tömör mondatot tartalmaz a miniszterelnök-jelöléskor követendő eljárásról: „A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja.” Ez azonban nem jelenti azt, hogy a köztársasági elnök teljesen szabad volna javaslatának megtételekor. Formálisan ugyan nem köti a pártok kezdeményezése, de nyilvánvaló, hogy nem mozoghat politikailag légüres térben. Tehát nem vállalhatja azt, hogy személyesnek minősíthető aggályoktól vezetve elutasítja a többségi kezdeményezést, vagy olyan jelöltet állít, akinek nyilvánvalóan nincs esélye az országgyűlési képviselők nagyobb részének bizalmára.
Egy ilyen önkényes döntés a kormányválság meghosszabbításával veszélyeztetné a közjogi rendszer hatékony működését, s végső soron a parlamentáris demokráciát. Ráadásul ebben az esetben az a – banánköztársaságokat idéző – helyzet is előállhatna, hogy a kormánypártok előbb megválasztják a köztársasági elnök jelöltjét, mindenekelőtt azért, hogy elkerüljék az Országgyűlés feloszlatását, majd néhány nap múlva konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal megbuktatják a korábban színleg támogatott jelöltet, immáron saját emberüket jelölve helyette.
Ugyanakkor nem szabad teljesen kiüresíteni sem az államfő javaslattételi jogát, mert a jövőre nézve nem lehet teljesen kizárni olyan kivételesen súlyos politikai helyzet kialakulását, amikor éppen az ország nyugalma vagy az államszervezet demokratikus működése azt követeli meg, hogy az államfő ne fogadja el a parlamenti többséggel rendelkező pártok javaslatát, és további tárgyalásokat folytasson egy alkalmasabb jelölt fellelése érdekében. A nemzet egységét kifejező köztársasági elnök tehát sohasem egyszerű továbbítója a kormányzó pártok akaratának a miniszterelnök személyére tett javaslatával, s rendkívüli helyzetben, azaz kivételes esetben, az ellensúly szerepét is betöltheti.
Ilyen rendkívüli helyzetet az elmúlt hetekben a magyar pártpolitikai közvélekedés nem látott sem társadalmi, sem politikai, sem alkotmányos értelemben. Továbbá az ellenzéki pártok elnökei az egyeztetések során egyértelműen kijelentették, hogy a jelenlegi parlamenti erőviszonyok mellett nem tudnak és kívánnak miniszterelnököt javasolni.
Széles körben bírálják viszont az Országgyűlés házbizottságának döntését, amelyben elfogadta, hogy azon a napon, amikor az államfő javaslatot tesz az Országgyűlésnek a miniszterelnök személyére, a friss jelölt rögtön a kormányprogramját is benyújtja. Ez ugyan kétségkívül felgyorsította a kormányfő megválasztásának folyamatát, de egyúttal a politikai udvariasság szabályait megsértve, az államfő javaslattételi jogának kiüresedését vagy ennek veszélyét idézte elő. Hiszen a kormányprogram azonnali benyújtására csakis egyetlen személynek, Gyurcsány Ferencnek volt esélye, pedig – legalábbis elméletileg – más személyre is eshetett volna az államfő választása. Nem volna szerencsés, ha a jövőben esetleg felmerülő hasonló helyzetekben is ez a gyakorlat válna irányadóvá.
A fentiek egyik tanulsága tehát, hogy félreértések és stílusvétségek sora történt. Egyetlen politikai párt jelöltjének sincs alanyi joga arra, hogy az államfő érdemi megfontolás nélkül őt javasolja miniszterelnöknek. Elvileg még a többséggel rendelkező pártok vezetői által aláírt, a jelöltet támogató nyilatkozat sem tartalmaz semmiféle kötelező elemet az elnök számára. Hiszen ő a miniszterelnök személyére vonatkozó javaslatát nem a pártok, hanem az Országgyűlés számára nevezi meg. Másrészt az államfői mérlegelésnek a parlamentáris demokrácia őrzése, az adott parlamenti erőviszonyok elfogadása s az ország iránti felelősség jegyében az alkotmányos rend stabilitása megóvása jegyében kell történnie. Az államfő átirata az Országgyűlés elnökének, a jelölés indokait felsorolva, világosan bizonyítja a fentebb írott szempontok kiegyensúlyozott figyelembe vételét.
Ebben a vonatkozásban az elnöki intézményt gyengítő mozzanatokra mint rossz példákra is fel kell figyelni – éppen az imént utaltunk a házbizottság sajátos döntésére. Ide tartozik az is, hogy a közélet, a sajtó is, mondhatni pártállásra való tekintet nélkül elfogadta, hogy a koalíciós pártok jelöltje magától értetődően a kijelölt miniszterelnök. Ami, mint láttuk tévedés, hiszen a jelöltet a korábbi miniszterelnök harmincnapos lemondási idejének elteltével az elnök nevezi meg.
Mádl Ferencre igen komoly nyomás nehezedett abban a bizonyos harminc napban. Ma már úgy látszik, hogy a politikai akciók jelentős része, tudatosan, öntudatlanul, az elnöki intézmény jelentőségének, szerepének félreértéséből vagy félreértelmezéséből származott. Az egyik végletről most szóltunk. Ennek az intézményt kiüresítő irányzatnak egyébként korábban is számos jelét lehetett már tapasztani, a rövidség kedvéért elég azonban az úgynevezett kórháztörvénnyel kapcsolatos anomáliára emlékeztetni, amikor a parlamenti többség az államfő által elutasított törvénytervezetet változatlan szöveggel, és azonnal újra megszavazta. Az ügy az Alkotmánybíróság elé került, amely határozatában igazat adott a köztársasági elnöknek, megvédve az érdemi politikai vétóhoz való jogát.
Hiszen végső soron a hatalommegosztás intézményét sérti az a magatartás, amely gyakorlati ügyekben is, de a gesztusok formájában is kikezdi a köztársasági elnöki intézmény tekintélyét és jogosítványait. A sajátos az, hogy más esetekben, amikor viszont a politikának szüksége van rá, olykor maguk a gyengítők fordulnak az elnök felé segélykérően. Méghozzá olyan módon, ami élesen ellentmond az előzményeknek. Példaként említhetjük Medgyessy Péter eszmefuttatását Mádl Ferenc köztársasági elnök szerepéről és jellembeli kiválóságáról azon a sajtóértekezleten, amelyen bejelentette lemondását.
S előfordul az államfő alkotmányos lehetőségeinek túlértékelése is: sokan olyan hatalmat, lehetőséget tulajdonítanak a köztársasági elnöknek, amellyel nem rendelkezik. Levelek, telefonhívások, üzenetek százai, személyes kezdeményezések sürgették a kormányválság idején, hogy tegye lehetővé előrehozott választások kiírását. Azonban igen világos erkölcsi, sőt jogi fejtegetések is felbukkantak, amelyek az elnököt válaszút elé állították. Meg kell jegyezni, hogy ebben a kérdésben a tanácsadók körében is vita volt. Többen értelmezték úgy a helyzetet, hogy a kormányfő lemondásával beindult lépéssorozat legitimitásához több ponton is kétség fér.
A köztársasági elnöknek a nemzet egységét kell megjelenítenie, amely az ország stabilitásának megőrzésén és a demokrácia alkotmányos intézményeinek védelmén alapszik. Ami erkölcsi és politikai feladat egyszerre. Magyarországon ez a szerep az erősen korlátozott elnöki hatalom keretei között elsősorban erkölcsi mivoltában jelentős, a politika tekintély áttételes. A közvélemény számottevő része mindenesetre tisztában van ezzel, amit kifejez az is, hogy a köztársasági elnök vezeti mindig a politikusok népszerűségi listáját.
Válságos helyzetekben, mint a legutóbbi kormányválság, az elnöki jogkör és szerepkör a közvetítést, a különféle szemben álló erők közötti kiegyezés elősegítését kell hogy szolgálja. Az önálló politikai cselekvés lehetősége még ebben a különleges helyzetben is körülhatárolt.
Az említett lázas harmincnapos időszakban tehát az elnöknek fel kellett mérnie a miniszterelnök lemondása nyomán előállott helyzetet, annak látható és a mélyben húzódó áramlataival. Tényként állapítható meg, hogy a koalíciós partnerek között nem keletkezett feszültség, a nagyobbik kormányzó párton belül sem mutatkozott meghasonlottság, netán ellentét. Az ellenzéki pártok vezetői nyíltan is értésre adták, hogy nem képesek ellenjelöltet állítani, sőt az MDF elnöke a helyzet lehető leggyorsabb megoldására buzdította a köztársasági elnököt. Nem történtek tiltakozó megmozdulások a közvélemény, a választópolgárok részéről sem, s a sajtó sem mutatott be olyan friss információkat, amelyek az elnöki döntés pillanatáig a koalíciós pártok jelöltje, Gyurcsány Ferenc ellen súlyos, új kételyeket támasztottak volna. Ebben a politikai helyzetben tehát az említett, előre hozott választásokat sürgető, a nyilvánosság elé egyébként csak elvétve kerülő buzdításoknak mint szuverén egyéni véleményeknek az integritását nem vitatva, Mádl Ferencnek a kormányfőjelölt megnevezésekor, a velük ellenkező jogi és politikai szempontokat nagyobb súllyal kellett figyelembe vennie. Mert a miniszterelnök- és kormányváltás felelősségét a magyar parlamenti rendszerben döntően a parlamenti többséggel bíró pártoknak, közvetve pedig a képviselőiket az Országgyűlésbe juttató választóknak kell viselnie. S nincs az a jó államfő, aki ezt a felelősséget levehetné a vállukról.
A mérleg a köztársasági elnök kezében tehát a parlamentarizmus sajátosságai tiszteletben tartásának, a kormányzás kiszámíthatóságának irányába mozdult el, de azzal, hogy minden más érték, vélemény vagy aggály ott volt e mérleg valamelyik serpenyőjében. A fentiekből nyilvánvaló, hogy a kormányváltás nem volt az a sima ügy, aminek a pártpolitika és a sajtó többsége feltüntette, s egy sor alkotmányos, politikai és erkölcsi kérdést vetett fel. Tartozunk a köztársaság jövőjének azzal a felelősséggel, hogy nem lépünk túl gondolkodás nélkül az eseten.
A történet egyik világos tanulsága az, hogy a köztársasági elnök alkotmányos és politikai szerepe bizonyos vonatkozásokban máig nem kellően kidolgozott, s nemcsak a közvélemény, hanem a politikai pártok gondolkodása is tükrözi ezt. Valószínűleg évtizedek, a mindenkori államfő felelős, arányos és mértéktartó döntései és felelős politikai közeg kellenek ahhoz, hogy kialakuljanak a mindenki által elfogadott jogszoká-sok ezen a területen.
Ugyanakkor érdemes volna átvizsgálni a kormány tagjai s elsősorban a miniszterelnök jogállásáról, összeférhetetlenségéről szóló szabályozást, mert ez több ellentmondó megállapítást tartalmaz – olykor pusztán megfogalmazási, nyelvi pontatlanságok okozhatnak súlyos vitákat és félreértéseket.
Mindezt annak tudatában mondjuk, hogy javaslatunk megvalósulására kicsi az esély. A magyar politikai élet jelenlegi kiélezett helyzetében aligha remélhető, hogy a pillanatnyi viszonyokon felülemelkedő, tisztázó vita folyhassék le a magyar közjogi rendszer finomhangolása érdekében.
Ha e problémák tartósan megoldatlanok maradnak, az súlyos hitelvesztéssel járhat a demokráciára és a köztársaságra nézve.

A szerzők a köztársasági elnök tanácsadó testületének tagjai