Az impeachment, vagyis a közhivatal-viseléssel összefüggő vádemelés-felelősségre vonás tengerentúli vesszőfutása egyre inkább a farkast kiáltó pásztorfiú meséjére hasonlít. Szinte még meg sem választották elnöknek Donald Trumpot, de az impeachment eljárás a közvélemény-formáló politikai és médiaelitnek köszönhetően már az amerikai közbeszéd állandó témájává vált.
Az elmúlt hónap eseményeinek, így a Donald Trump ellen az ukrán államfővel folytatott telefonbeszélgetései miatt megindított hivatalos kongresszusi vizsgálat tükrében pedig nagyon úgy tűnik, hogy a 2020-as amerikai elnökválasztási kampányra is rá fogja nyomni a bélyegét. Az amerikai politikatörténetben egészen egyedülálló módon Donald Trump a teljes elnöki ciklusát az impeachment árnyékában tölti.
Az eljárás funkciójával összefüggésben az egyik legnevesebb amerikai alkotmányjogász, Cass R. Sunstein nemrég megjelent Impeachment: A Citizen’s Guide című könyvében arra mutat rá, hogy az eredetileg brit gyökerű intézmény az amerikai államszerkezetnek nemcsak a sajátos részévé, hanem az önálló és független államiság egyik szimbólumává is vált. Ez az intézmény teremt lehetőséget ahhoz, hogy a hivatalukkal és a közbizalommal visszaélő tisztviselőket megfoszthassák a közhatalom gyakorlásától.
A brit gyakorlatban haldokló intézményt az amerikaiak még gyarmati korukban karolták fel, majd a függetlenségük kivívását követően a philadelphiai konvenció vitái során az alkotmány részévé emelték. Ez az intézmény tehát szimbolikus értelemben egyszerre jelentette a gyarmatosító brit birodalom ellen vívott küzdelem eszközét és testesítette meg az új államiságnak azt a jellegadó sajátosságát, hogy senki, még az amerikai elnök sem állhat a jog fölött.
Ebben az értelemben az impeachment intézménye – csakúgy, mint az elnöknek a szenátussal megosztott közpolitika-alakítási és kinevezési jogkörei – a híres fékek és ellensúlyok rendszerének részét képezi. Az alapító atyák által kötött kompromisszum szerint az impeachment jelenti az elnöki hatalom egyik szükséges ellensúlyát. Ez a biztosíték arra, hogy a függetlenségi háború nem volt hiábavaló. Bizonyos szempontból hasonlít a számos európai országban is ismert, a kormány vagy kormányfő ellen benyújtható bizalmatlansági indítvány intézményéhez.
Ugyanakkor a fő különbség abban áll, hogy míg a bizalmatlansági indítványt általában a helytelennek vagy rossznak ítélt kormányzati politika folytatása miatt kezdeményezik, addig az impeachment alapja nem közpolitikai vagy igazgatási intézkedések helytelensége vagy a rossz kormányzás, hanem kizárólag az alkotmányban biztosított elnöki hatalommal való súlyos visszaélés esete lehet. Vagyis az eljárás magasabb mércét támaszt, és tétje egyfajta jogi értelemben vett bűnösség megállapítása.
Az eljárás mindig a jogállamiság győzelmeként láttatja magát.
Történelmi tapasztalat ugyanakkor, hogy a jogi köntösbe bújtatott eljárás mögött mindig egy sokkal mélyebben rejlő és a legtöbb esetben az egymással szemben álló alkotmányjogi és államszerkezeti felfogások közötti küzdelem vagy intézményi válság húzódik meg. Erről tanúskodnak az ismertté vált példák és a kevésbé ismert esetek egyaránt. A kongresszus eddig három elnök ellen indított impeachment eljárást: Andrew Johnsonnal, Richard Nixonnal és Bill Clintonnal szemben. Az eljárás árnyéka azonban sok elnökre is rávetődött. Így szóba került Thomas Jefferson, John Tyler, Woodrow Wilson, Herbert Hoover és Harry Truman elnökségeivel összefüggésben is.
Az Andrew Johnson elnökkel szemben 1868-ban ténylegesen megindított, de végül felmentéssel zárult eljárás még tanulságosabb példa. Johnson a polgárháborúban az uniót győzelemre vezető Abraham Lincoln elnököt követte. Az ellene felhozott vád formális és jogi értelemben az volt, hogy egy egyébként alkotmányellenes törvény tiltó rendelkezése ellenére elbocsátotta hivatalából a hadügyekért felelős államtitkárát. A bagatellnek látszó ügy mögött valójában a polgárháborús konfliktus továbbélését lehet kitapintani.
A polgárháborút követő úgynevezett reconstruction korszak tétje ugyanis az volt, hogy miként érvényesülhetnek a gyakorlatban az unió zászlajára tűzött elvek és törekvések a konföderációs déli államokban.
Hogyan is rendeződik a gyakorlatban a rabszolgasorból felszabadult színes bőrűek helyzete? Míg a törvényhozásban lévő republikánus többség erős és a szövetségi hatalom által ellenőrzött jogvédelmet követelt, addig Johnson elnök folyamatosan a polgárháború eredményeként elért vívmányok aláásására törekedett a korábbi konföderációs államokat erősítve és nekik kedvezve.
A Johnson-impeachment így kettős tanulsággal szolgál. Az eljárás egyfelől bűnösséget keresve jogi köntösbe burkolózik, vagyis – szemben a bizalmatlansági indítvánnyal – politikai nézetkülönbség önmagában nem alapozza meg. Másfelől azonban ez a jogi köntös csupán felszín, amely alatt mélyebb alkotmányos válság húzódik.
A Richard Nixon ellen mozgásba lendített eljárás hátterét a University of Nevada politikatudományi professzora, John Marini a nemrég megjelent Unmasking the Administrative State című könyvében elgondolkodtató szemüvegen keresztül vizsgálja. Olvasatában a bűnösség kérdésben kicsúcsosodó vita itt is egy sokkal mélyebb konfliktusból táplálkozott. Az 1972-es kampány a hatalom centralizációjáról és arról a központi bürokráciáról szólt, amelyet a Franklin D. Roosevelt-féle New Deal, a John F. Kennedy-féle New Frontier, valamint a Lyndon B. Johnson-féle Great Society nevű progresszív programok szilárdítottak meg a XX. században. Richard Nixon második elnöki ciklusa jelentette az első olyan kísérletet, amelyben nem a progresszív változások konzerválására, hanem visszaszorítására törekedtek.
Az impeachment eljárás felszíne alatt egy olyan államelméleti harc húzódott meg, amelyben a New Deal-féle progresszív és központosított bürokráciára épülő alkotmányfelfogás csapott össze a helyi és állami önkormányzásra támaszkodó eredeti alkotmányfelfogással. Az 1972-es elnökválasztás a washingtoni bürokráciáról rendezett népszavazás volt, Nixon nagyarányú győzelme pedig annak létét fenyegette. A Nixon lemondásához vezető eljárás megindításával éppen ezért nem a jogállamiság vagy a jog uralma, hanem az alkotmány progresszív felfogása aratott győzelmet. Henry Kissinger megfogalmazásában a Watergate gyakorlati következményét a ’72-es választásokon győzelemre jutó decentralizációs akarat elfojtása jelentette.
Az impeachment formális jogsértésként vagy egyfajta bűnfelelősségként történő felfogása félrevezető. Nemcsak azért, mert az eljárásra okot adó magatartások köre nem azonos a bűncselekményekkel, hanem azért is, mert éppen a felszín alatt mélyen rejlő politikai válság és alkotmányos küzdelem megértését homályosítja el.
Különösen igaz ez Donald Trump esetére, akit jóformán még meg sem választottak elnökké, de a közbeszédben már körüllengte az eljárás megindításának eshetősége. Erre pedig jó okot szolgáltatott. Elsősorban azért, mert a teljes washingtoni elittel szembehelyezkedő mozgalmat galvanizált sikerrel és vitt győzelemre.
Az általa képviselt politikai felfogás éppen olyan távol állt az uralkodó republikánus platformtól, mint amennyire a progresszívek nézeteitől. Drain the swamp, vagyis a mocsár lecsapolásának jelmondatával, utalva Washington mocsaras területére, a közpolitika demokratikus alakítását manipuláló – és az eredeti alkotmánytól saját magát függetlenítő – bürokrácia és az abba ágyazódott érdekcsoportok felszámolására szólít.
Donald Trump elnök közpolitikáját, bírósági politikáját és elnöki intézkedéseit a korszakváltás és az uralkodó progresszív gondolkodást megtörő újfajta államelméleti és alkotmányjogi felfogás megszilárdulásának várakozása övezi. A jogi köntösbe bújtatott támadások felszíne alatt tehát a korábban uralkodó felfogás túléléséért folytatott küzdelem bontakozik ki. Az impeachment állandó jelenlétéhez pedig úgy tűnik, hozzá kell szokni, mert a tét a Nixon-érához hasonlóan most is az, vajon képes-e gyökeret verni egy új korszak.
A szerző jogász-közgazdász
