Gyors fejlődés a PHARE-pénzek felhasználása terén

Az 1999-es PHARE-program aláírásával újabb fejezetéhez érkezett az uniós segélyek felhasználása. Boros Imre, PHARE-ügyekért felelős tárca nélküli miniszter a támogatások felhasználásával kapcsolatban jelentős haladásról számolt be, az ország „segélyfelszívási kapacitása” ugyanis jelentősen növekedett, a számok tanúsága szerint. Hozzátette azonban, hogy a fiskális és monetáris politika megfelelő alkalmazása is szükséges ahhoz, hogy valóban idejében csatlakozhassunk az Európai Unióhoz.- Az 1999-es PHARE-program aláírása ráirányította a figyelmet az Európai Unió Magyarországnak nyújtott támogatásaira. Összefoglalná röviden az elmúlt tíz év ezzel kapcsolatos fejleményeit?- Örömmel. Annál is inkább, mert így tisztázódhat sok félreértés, amelyet az okozott, hogy a sajtó nagy része nagyon hiányosan tájékoztat erről a fontos témáról. Kelet-Európa politikai rendszerváltozása meglepetésként érte a nyugat-európai politikusokat is – ami igazán nem róható fel nekik, hiszen a hazai közvélemény nagy része sem számított ilyen gyors fordulatra. Az Európai Unió ekkor hozta létre a PHARE -rogramot (Poland Hungary Assistance for Restructuring of the Economy – Lengyel-Magyar Gazdaság-újjászervezési Segély), amelynek neve azóta is megmaradt annak ellenére, hogy a támogatott országok köre jelentősen kibővült, és a támogatás módja is változott. Ezen a téren máig sok félreértés van. A PHARE első szakasza ugyanis inkább egyfajta segélyprogram volt, ahol a támogatásokat az országok kérései alapján utalták ki. Ez volt az úgynevezett igényorientált (demand driven) támogatási mód. Az unió politikusai a hazai közvélemény számára a támogatás költségeit azzal igazolták, hogy a segélyeket a fogadó országoknak az EU-ban kellett elkölteniük, és a programok mellett alkalmazott szakértők is az EU-ból jöttek. Ez viszont hamarosan számos támogatott országban kritikát váltott ki. Időközben az is világos lett, hogy a térség országainak jelentős része csatlakozni kíván az Európai Unióhoz. Magyarország például 1993-ban kötött társulási egyezményt az EU-val. Az EU-nak ettől kezdve nem a puszta segélyezés volt a célja, hanem az adott országok felkészítése a – nem is olyan távoli – tagságra. Mindezek miatt tért át az unió a felkészülésorientált (access-driven) támogatási módra. Ennek lényege, hogy csak a felkészüléssel közvetlen kapcsolatban álló fejlesztések jutnak EU-forráshoz. Ezt a váltást sokan nem ismerték fel, és gyakran kapunk olyan pályázatokat, amelyek – vitathatatlan hasznosságuk ellenére – nem hozhatók közvetlen kapcsolatba az EU-csatlakozással.- Melyek azok a fő területek, amelyeket az EU támogatott, illetve támogatni szándékozik?- Az egyik lényeges terület a jogharmonizáció. Az EU jogi ajánlásaihoz számos téren kellett igazodni, de kisebb mértékben egészen a csatlakozásig tart ez a harmonizációs folyamat, mivel az unió ajánlási is folyamatosan változnak. Az új jogszabályok végrehajtásához azonban megfelelő intézményi háttér szükséges, vagyis a támogatások egyik fontos célja az intézményfejlesztés. A társasági törvény megalkotása után például az értékpapír-kereskedelemhez szükséges intézményeket kellett létrehozni. A mezőgazdaságban az uniós támogatási rendszer alapja a megfelelő nyilvántartási rendszer. Ez szintén bizonyos intézmények létrehozását igényli. Már megszületett a szarvasmarha-nyilvántartás számítógépes rendszere, és hasonló szükséges lovak, sertések és birkák esetében is. A földnyilvántartás helyzete korábban sem volt rózsás, de a kárpótlásokkal fellépő pluszteher kaotikus állapotot eredményezett. Mindez rengeteg visszaélésre adott alkalmat. Nagy probléma például, hogy a földekről nem áll rendelkezésre naprakész nyilvántartás a helyi önkormányzatoknál. Nyilvánvaló, hogy ennek az intézménynek is forrásokra van szüksége ahhoz, hogy az áldatlan állapot megszűnjék. A hoszszú távú cél pedig az, hogy a földekről illetve ingatlanokról helyben álljon rendelkezésre országos nyilvántartás. De ha nyilvántartások, meg kell említeni a környezetvédelmi károsodások regisztrációs rendszerének szükségességét is. Az intézményfejlesztés mellett fontos csatlakozási követelmény a különböző ágazatokkal kapcsolatos EU-standardok átvétele. A közlekedés jó példa az e téren tapasztalható elmaradásokra. Hazánkban annak idején az utakat maximum 4-5 tonnás járművekre tervezték, amelyek 60-70 kilométer/órás sebességgel haladnak. A mai EU-szabványok viszont 20-50 tonnás, 130-140 kilométer/órás sebességel haladó kamionokkal és nagytömegű személyautóval számolnak. Magyarországon 1000 tonnás, 50-100 kilométer/órás sebességű szerelvények használják a vasúti pályákat, amelyeket viszont fel kellene készíteni az EU-ban szokásos, 2000 tonnát meghaladó, 150-160 kilométer/órás sebességű szerelvényekre. A környezetvédelem terén is közismerten rengeteg behoznivaló van. A vízminőség kérdése sajnos eddig nem sokat szerepelt a sajtóban, pedig súlyos problémák vannak. Nem sok hírt lehetett hallani például arról, hogy Békéscsaba és környéke lakossága évekig arzénnal szennyezett vizet ivott. A foszfátos, nitrátos vizű községekről is keveset hallhattunk, pedig sok falu van, ahová lajtos kocsival szállítják a vizet. A helyzet javításának kulcsa a szennyvízkezelés. Magyarország háztartásainak mindössze 30 százaléka van csatornázva, lemaradásunk az EU hetvenszázalékos arányától egyértelmű. Ennek a lemaradásnak a behozása közel ezermilliárd forintot emészt fel. E hatalmas összeg előteremtése nem megy egyik napról a másikra, ezért a legkritikusabb helyeken kell beavatkozni. Vagyis ott, ahol a szennyezés a legnagyobb, és közvetlen élővizeket érint, illetve ahol a legnagyobb lélekszámú lakosság él. A másik nagy probléma a szemétkezelés, ami hazánkban jobb esetben is inkább csak lerakást jelent. Az utóbbi években elszaporodó nem lebomló csomagolóanyagok miatt viszont egyre inkább szükség van a szelektív hulladékgyűjtésre és annak visszaforgatására, illetve égetésére. Ez a feladat több száz milliárd forintos ráfordítást igényel, tehát itt is a kritikus területek azok, ahol először be kell avatkozni, és amire az EU támogatását kell kérni. Óriási és komplex feladatokat jelent a mezőgazdaság felkészítése a csatlakozásra. Az országban nagy a művelhető földek aránya, és nagy az aránya a mezőgazdaságból élő és ahhoz értő népességnek. Világosan meg kell érteni azonban, hogy az EU-ban a mezőgazdasági termelés erősen szabályozott. Mivel a támogatások öszszege nagy, a túltermelés elkerülése végett a különböz termékekre kvóták – korlátozott mennyiségre szóló engedélyek – vannak érvényben. A Magyarországnak megítélt kvóták nagysága attól is függ, hogy mekkora a mezőgazdasági termelés a csatlakozás időpontjában, ezért a termelés növelése mindenképpen szükséges. Ugyanakkor szükséges egy olyan mezőgazdasági termékszerkezet kialakítása, ami kevésbé „zavarja” az uniót – ehhez pedig beruházások kellenek. Növelni kell például a feldolgozottsági fokot, akár új feldolgozási módok bevezetésével (gabonalepárlás üzemanyag céljából, repceolaj hasonló feldolgozása) és a hagyományos termékek egy részét mással kell kiváltani. Mindez beruházásokat és támogatási programokat igényel. Hosszú tehát a támogatható programok listája – és még nem beszéltünk az egészségügyi reform, az oktatás átszervezése és a kulturális helyzet javításának hatalmas forrásigényeiről.- Gyakran szó esik arról, hogy az EU kiemelt szerepet szán a régióknak. Kap Magyarország ilyen célú támogatásokat is?- Természetesen igen. Sajnos itthon van mit tenni ezen a téren is. Magyarország Európa legcentralizáltabb országa. E tekintetben még a központosítottság iskolapéldájaként emlegetett Franciaországot is megelőzzük, és az összes volt szocialista országot. A túlközpontosítás számos területen tetten érhető. Míg a fővárosban az átlagjövedelem már meghaladta az uniós átlag kétharmadát – emiatt a főváros maga nem is kerülhet támogatott státusba -, ugyanez az arány Szabolcs-Szatmár-Bereg megye esetében nincs egynegyed (23 százalék). A fővárosban van a tudományos kutatókapacitás körülbelül 65 százaléka, az egyetemi képzés közel 50 százaléka, Budapesten van bejegyezve egy kivételével minden bank, itt van bejegyezve minden biztosítótársaság. Ugyanakkor csak a fővárosban szerkesztenek országos terjesztésű napilapot, csak a fővárosban működik országos rádió és televízió. A közlekedés, a közigazgatás és a kulturális intézmények koncentrációja szintén nap mint nap tapasztalható. Az unió a szolidaritás elve alapján jelentős támogatással járul hozzá a lemaradt régiók felzárkóztatásához. Az adott országnak nyújtott támogatás akár 30-40 százalékát is a régiók kaphatják meg. Ezen a téren sajnos az előző kormány szinte semmit sem tett, pedig már 1995 óta rendelkezésre állnak ilyen célú pénzeszközök. Ezek az elérhető források 1996-ban megduplázódtak, majd ez az öszszeg 1997-ben megháromszorozódott – ennek ellenére semmi nem történt. Ezt a lemaradást behoztuk, és 2000-től kezdve az EU ismét felveszi a támogatandó programok közé a regionális támogatási programokat. A területi egyenlőtlenségek még élesebben jelentkeznek a kistérségek szintjén, akár egy megyén belül is. Ezeket az egyenlőtlenségeket hivatott kiegyenlíteni a regionális programok jó része.- Elhangzott, hogy az egyezmények megkötése és a programok megvalósítása között jelentős idő telt el, bár ez most csökkenőben van. Vannak ilyen különbségek a tervbe vett és a valóban elköltött összegek között is?- Elengedhetetlenül, hiszen a támogatások eljuttatása az adott programhoz több szinten keresztül valósult meg. A támogatások megítélése után ezeket az összegeket szerződésekben kötik le, majd bizonyos idő múlva ezeket az összegeket folyósítják. Az időben előre haladva változhatnak a számok, mivel nem lehet minden költséget pontosan előre tervezni. Gyakran előfordult, hogy egy-egy beszerzés a tervezettnél olcsóbban valósult meg, ami a statisztikában úgy jelent meg, mintha valamiféle veszteség keletkezett volna. A költségek túltervezése amiatt is gyakori, mert a költségek túllépése esetén az egész program bajba kerülhet, míg az esetleg fennmaradó összeg automatikusan visszakerül az unióhoz. Tényleges veszteségek is előfordulnak, ez viszont majdnem mindegyik támogatott országban megesik.- Milyen változások várhatók a támogatások szerkezetében?- Eddig a PHARE-programok között voltak úgynevezett nemzeti PHARE-egyezmények, amelyeket országszintű cselekvési programokban (COP) részleteztek. Vannak ugyanakkor a határ menti együttműködési programok (CBC), amelyek keretében Európa eddig elhanyagolt határ menti térségei jutnak forrásokhoz. Jelentős változás Magyarország szempontjából, hogy megjelentek külön ágazati támogatási programok. Ilyen a jövő év közepéig aláírásra kerülő ISPA, amely a környezetvédelem és az infrastruktúra területén ad támogatásokat. Szintén 2000-ben indul a SAPARD-program, amely a mezőgazdaság és a vidékfejlesztés céljaira jött létre. A PHARE-program is megmarad, és a csatlakozásig a támogatások gerincét képezi. A támogatások intézményi rendszere is sokat fejlődött. Létrejött Magyarországon egy központi szerződéskötő egység (CFCO), amely a nem stratégiai jelentőségű kisebb PHARE-irodák feladatait veszi át. Korábban minden egyes programhoz a támogatási összeget Brüsszelből kellett külön lehívni. Most már az éves keret meghatározott része Magyarországon van, az úgynevezett Nemzeti Alapban. További fejlődés, hogy ötmillió euró (1,25 milliárd forint) összeghatárig az unió budapesti delegációjában történik döntés a különböző támogatásokról. Brüsszelben az ötmillió euró fölötti és a nem szabályozott tételekről döntenek. Mindez gyorsítja a pénzek odaítélését és kiutalását. Lényeges szervezeti változás, hogy létrejött a segélymonitoring-rendszer. Ez egy időben jön létre a magyar költségvetési monitoringrendszerrel, és mindkettőt a KEHI felügyeli. Ezzel párhuzamosan létrejött a segélymonitoring bizottság, amely a PHARE-, a SAPARD- és az ISPA-programok végrehajtását ellenőrzi. Megalakult egy közös monitoringbizottság is, amely a magyar Segélykoordinációs Titkárság és az EU részvételével működik. Az így megvalósított folyamatos ellenőrzés az EU számára is biztosítja, hogy megfelelően költik el a támogatásokat. A közös monitoringbizottságban félévenként minden programot átnézünk.- Mekkora összeget jelentenek mindezek a programok az országnak?- Eddig a különböző PHARE-programok keretében az ország évente 25-30 milliárd forint körüli összegeket tudott igénybe venni. A 2000-es évben ez az összeg már 65-70 milliárd forint lesz, ami tekintélyes összeg, ha figyelembe vesszük, hogy a költségvetésben évente 150-180 milliárd forint szokott szerepelni beruházási céllal. A csatlakozás után nyílnak meg hazánk számára az úgynevezett kohéziós és strukturális alapok. Ezek öszszege elérheti a GDP körülbelül 4 százalékát, ami több mint 500 milliárd forint. Ez az öszszeg már a várható befizetések levonásával jön ki, vagyis enynyi marad nálunk.- A konkrét programoktól eltekintve milyen gazdaságpolitikai elvárások fogalmazódnak meg az unió részéről hazánkkal szemben?- Alapvető elvárás, hogy a csatlakozó ország stabil költségvetéssel, stabil gazdasággal és mérsékelt inflációval lépjen be az EU-ba. A részleteket tekintve már a mi felelősségünk, hogy megfelelő költségvetési, fiskális és monetáris politikával ezt a helyzetet megteremtsük. Itt még ezután is sok akadállyal kell megküzdeni. Az egyik legnyomasztóbb kérdés az államadósság és annak kezelése. Pontos és számszerű nyilvántartást kellene adni az államadósságról, annak bruttó összegéről, a hiány és a lejáró adósságok törlesztése miatt fellépő állampapír-kibocsátási igényről. Az adósságot és a tervezett hitelfelvételt a pénznem és a hitel formája szerint, részletezve kellene megadni. Tehát tudniuk kellene a honatyáknak, hogy mekkora adósság van például kincstárjegyekben, különböző lejáratú állam- vagy devizakötvények formájában, bankhitelben – hogy csak néhányat említsek. Még fontosabb ezt a bontást a költségvetésben a várható hitelfelvételek esetében is alkalmazni, mivel így valóban döntési helyzetben lennének a képviselők ezekkel a költségvetést jelenleg erőteljesen befolyásoló tételekkel kapcsolatban. Szükséges lenne továbbá az állam és a hazai gazdaság külföldi hitelfelvételeinek koordinálására, ezáltal ellenőrizhető lenne a külső eladósodás. Mindezek a fejezetek a mai magyar költségvetésben nem találhatók meg, hanem utólag derülnek ki a valódi költségek. Ha kiderülnek – mivel előzetes kritériumok híján tulajdonképpen nincs mit számon kérni a felelősöktől. Két dolog azonban rendszeresen mutatja, hogy a pénzügyek ezen részével problémák vannak. A kamatkiadások tervezett mértéke végül sohasem egyezik, és a jegybank előirányzott költségvetési befizetései sem teljesülnek. Így történhetett meg, hogy – a nemzetközi tőkepiacaok mércéjével mérve – kifejezetten magas hozamú állampapírok hatalmas kamatkiadásai nyomasztják a költségvetést. E helyzet egyértelmű haszonélvezői a kereskedelmi bankok (és főként azok tulajdonosai), amelyek közül az elsődleges forgalmazók a kibocsátások jutalékából r