Mindig lehet jobb alkotmányt készíteni

Egy-két év alatt kidolgozható az új alaptörvény, hiszen az alkotmányozásnak vannak előzményei – így vélekedik Bihari Mihály egyetemi tanár, akit a Fidesz javaslatára választottak meg alkotmánybírónak. A professzor korábban – 1999 és 2008 között az MSZP jelöltjeként – már részt vett az alkotmányvédő testület munkájában, három évig az AB elnöke volt. Szerinte az új alaptörvénynek a lakhatás jogáról és a betegjogokról is rendelkeznie kellene.

Bihari Mihály Budapesten született 1943-ban. Az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán 1971-ben fejezte be tanulmányait. Ezután az ELTE Bölcsészettudományi Karán szociológiát és filozófiát hallgatott, 1974-ben szociológiai oklevelet szerzett. 1986-tól 1989-ig az MTA Szociológiai Kutató Intézetének igazgatóhelyettese és a Politikai Rendszer Kutatócsoport vezetője. 1989-től az MTA Politikatudományi Intézetében a pártszociológiai kutatócsoportot vezette. 1988–89-ben részt vett az igazságügyi tárca alkotmánymódosítást előkészítő bizottságában. 1989–90-ben a Németh Miklós vezette kormány tanácsadó testületének tagja. Tagja volt az MSZMP-nek, de 1988 áprilisában a rendszert kritizáló nézetei miatt kizárták a pártból. Ezután az MDF, az Új Márciusi Front, a Nyilvánosság Klubnak is alapító tagja volt. 1994-től az MSZP országgyűlési képviselője. 1999– 2008 között az Alkotmánybíróság tagja, 2005 novembere és 2008 júliusa között a testület elnöke. A taláros testületbe az MSZP jelölte, s 2008 tavaszán a Fidesz kezdeményezte újraválasztását, amit az MSZP nem támogatott. Július 22-én az Országgyűlés alkotmánybírónak választotta. (MN)

Az elmúlt hetekben egymást követték a fontos közjogi események. Az új Országgyűlés megalakulása után hivatalba lépett a kormány, majd a parlament megválasztotta az államfőt. Schmitt Pál beiktatása kapcsán több elemző felvetette: a köztársasági elnök nem lehet a törvényhozás motorja, hanem a fék és az ellensúly szerepét kell betöltenie. Az alkotmány és az AB gyakorlata is így fogalmazza ezt meg?
– Az említett megjelölések a politikatudomány, a politológia szótárába tartoznak. Nem jogi kategóriák. Amerikai szakemberek használták őket először. A fék és az ellensúly angol kifejezések szószerinti fordításai. Az alkotmányjogi irodalom inkább az államhatalmi ágak elválasztásáról, önállóságáról és alkotmányos együttműködési kötelezettségeiről beszél.
– Eszerint jórészt politikai vita zajlik arról, milyen szerepet tölthet be közjogi rendszerünkben az államfő?
– Erről van szó. Az államfő és a jogállam más tisztségviselői, intézményei közötti kapcsolatot ugyanakkor alkotmányjogi aspektusból is vizsgálhatjuk. A hatalmi ágak szétválasztásának és együttműködésének elvét elemezve csak azokat a szervezeteket kell figyelembe vennünk, amelyek közhatalmat gyakorolnak. Ilyen az Országgyűlés, a kormány, a bíróságok, az önkormányzatok, az Alkotmánybíróság és az államfő. Sem a civil szervezetek, sem a sajtó nem tartozik az államhatalmi ágak sorába, hiszen nem gyakorolnak közhatalmat.
– A köztársasági elnök megküldheti az Alkotmánybíróságnak előzetes kontrollra az Országgyűlésben már megszavazott, de ki nem hirdetett törvényt. Esetleg visszaküldheti a parlamentnek megfontolásra. Mindez korlátozza a törvényhozókat, nem?
– A szabályok egybevetéséből kiolvasható, miként működhet ilyen esetekben a hatalommegosztás mint fontos rendező elv. Az Országgyűlés például köteles újratárgyalni a megfontolásra visszaküldött törvényt, de az újabb szavazáskor nem kell feltétlenül elfogadnia az államfő észrevételeit. Különben a köztársasági elnök határozná meg a törvény tartalmát. Ő lenne a legfőbb törvényalkotó. Az Alkotmánybíróságot is csak az a lehetőség illeti meg, hogy megsemmisítse az alkotmánysértő rendelkezést. Ahhoz nincs joga, hogy megszabja: mit tartalmazzon az a törvény, amely a kifogásolt paragrafusok helyébe lép.
– Az új Országgyűlés az elmúlt két hónapban több alkalommal módosította az alkotmányt. Határozott arról is, hogy az alkotmánybírák jelölése mostantól új szabályok szerint zajlik. Ön Stumpf Istvánnal együtt ezután lett az alkotmányvédő testület tagja. Mi a véleménye a gyakori alkotmánymódosításokról?
– Az alaptörvényt az utóbbi húsz évben majdnem harmincszor módosították. A mostanihoz hasonló gyors változásra azonban eddig nem volt példa. A folyamat elemzését személyes érintettség miatt ezúttal nem vállalhatom. Magam is most váltam ismét alkotmánybíróvá, de bíróként sem mondhatok ítéletet a jogszabályról.
– Önt július 22-én elvben további kilenc évre választották meg, de ezt az időt nem tudja kitölteni. Egyetért az alkotmánybírák újraválasztásával?
– 2013. február 24-én hetvenéves leszek, megbízatásom így eddig tart. Mostani tevékenységemmel a korábbi kilenc évet folytatom, úgyhogy összességében nem egészen 12 év alkotmánybírói munkára lesz lehetőségem. Ezt az időtartamot találom ideálisnak. Az elmúlt 15 évben minden párt egyetértett azzal, hogy meg kellene hosszabbítani az alkotmánybírák mandátumát kilencről 12 évre, az újraválaszthatóságot viszont meg kellene szüntetni. Másfél-két év kell ahhoz, hogy egy jól felkészült jogász beletanuljon az alkotmánybíráskodásba. Nekem tanulási időre talán már nincsen szükségem.
– Önnek voltak emlékezetes nagy ügyei. Hogyan tekint vissza ezekre?
– Nem feltétlenül azokat az ügyeimet tartom a legfontosabbnak, amelyek hajdan a legnagyobb vihart kavarták. Alkotmányjogi szempontból inkább azokat a döntéseket emelném ki, amelyeknek a társadalmi jelentőségük nagyobb. Ilyen volt a lakhatás jogáról, az eutanáziáról, a tulajdonjogról és az egyetemi autonómiáról, a tanszabadságról szóló határozat. Kilenc év alatt egyébként 411 határozatot és végzést terjesztettem az AB elé. Ezzel a 29 addigi bíró közül a legtöbb ügyet készítettem elő. A 411-ből talán ötvenet tartok olyannak, amely érzésem szerint szerves és stabil részévé vált a mintegy 15 ezerre tehető eddig született alkotmánybírósági esetjogi döntésnek.
– Miért érdekesek a kiemelt esetek?
– A lakhatási ügyben a kérdés az volt, köteles-e az állam a tartósan hajléktalan embereket lakáshoz juttatni. Az általam előkészített határozat elismerte az állam kötelezettségét, de csak az ország teljesítőképességének határáig. Az alkotmány szociális biztonságról szóló rendelkezései nem adnak a rászorulóknak konkrét alanyi jogosultságot arra, hogy lakást követeljenek akár per útján is az államtól. Úgy gondolom, az új alkotmány változtathatna ezen, szigoríthatná az állami kötelezettség számonkérését. Perrel azonban szerintem ezután sem lehetne lakást követelni, hiszen gondoljunk csak bele, akár harmincezer bírósági eljárás is megindulhatna évente hasonló ügyekben.
– Említette a tulajdonjog védelmét, a „lápügyet”. Miért precedensértékű ez?
– Korábban természetvédelmi oltalom alá helyezték a Balaton-felvidék egy részét, amely külterületnek minősült ugyan, de – zártkert lévén – lehetett rajta építkezni. Egy jogszabály előírta, hogy a védettséget jegyezzék be az ingatlan-nyilvántartásba. Ebből a tulajdonjog jelentős korlátozása következett, ráadásul több ezer parcellán. Jogelvi jelentőségű, hogy a védettséget személyre szóló közigazgatási határozatban kell elrendelni, s ez ellen bírósági jogorvoslatot kell engedélyezni. A földművelésügyi minisztérium úgy látta, hogy egy ilyen szabályozás tízezer konkrét ügyet jelentene, erre mi azt feleltük, ez közömbös. Jogállamban a közigazgatásnak tudomásul kell vennie: egyszerre akár tízezer tulajdonost is megillet az a jog, hogy megtudja, holnaptól mire használható a tulajdona, s mire nem.
– Az állami szolgáltatásokat igénybe vevők olykor az egészségügyben is kiszolgáltatottak. Ön korábban, az eutanáziaügyben úgynevezett párhuzamos véleményt fogalmazott meg. Hogyan látja most ezt az esetet?
– Más jogállamokban a legtermészetesebb, hogy az orvos mindenről köteles tájékoztatni a beteget. Ez nálunk általánosságban benne van az egészségügyi törvényben, de a gyakorlat nem tükrözi vissza. A paszszív eutanáziát nem orvosi kérdésnek tartom, hanem a betegek önrendelkezési jogából vezettem le, s szerintem nem az egészségügyi törvényben, hanem külön jogszabályban vagy magában az alkotmányban kell róla rendelkezni. A gyógyíthatatlan beteg visszautasíthatja az orvosi kezelést.
– Magyar Bálint miniszteri működése idején súlyos sérelem érte az egyetemi autonómiát és a tanszabadságot. Ennek a témakörnek ön volt az előadó bírája. Ma is érvényesnek tartja akkori álláspontjukat?
– Hat határozatból álló döntéssorozatunk szerint súlyosan sérti az egyetemi önállóságot egy olyan fórum beépítése a tanintézet működésébe, amely pénzügyi, személyzeti és szervezeti kérdésekben, valamint szakok engedélyezéséről egyaránt dönthet, s tagjainak egy része nem is kötődik az egyetemhez. Nem zárult le azonban minden nyitott kérdés. Szerintem nem helyénvaló például, hogy a miniszter határoz a rektorok fizetéséről, jutalmazásáról, szabadságolásáról. Ez is sérti az autonómiát, hiszen a rektor az egyetem embere, s nem a minisztériumé. A pártállamban működtek így a vállalati igazgatók, de ők is csak az 1968-as gazdaságirányítási reformig. Mondtam is többször: a rektorok tevékenységének mai szabályozása az utolsó tervutasításos rendszernek megfelelő intézmény idehaza.
– A most zajló alkotmányozás az emberi jogok témaköre mellett az államszervezet kérdéseit akarja megvizsgálni. Lehet egy-két év alatt új alaptörvényt létrehozni?
– Szerintem igen. Rendelkezésre áll ugyanis többek között az a 180 paragrafusból álló tervezet, amelyet 1994 és 1998 között egy 25 tagú parlamenti bizottság fogalmazott meg. Ebben a munkában képviselőként én is részt vettem. A szöveg azért nem került a plenáris ülés elé, mert a választások előtt két hónappal készült el. Most is azok a kérdések vetődnek fel, amiket akkor végiggondoltunk. Így: hogyan viszonyul a jelenlegi alkotmányozás az 1989. évihez? Mi az, ami maradandó a hatályos alkotmányban, mi az, ami bevált s mi az, ami nem? Ma is az a véleményem, ami akkor volt: nincs alkotmányozási kényszerhelyzet, de mindig lehet jobb alkotmányt csinálni.
– Vita zajlik ugyanakkor arról, miként egyeztethető össze a történelmi hagyomány a modern elemekkel. Mi a véleménye erről?
– Az alkotmányozásban nincs kötelező minta vagy modell, amit át kellene venni. Egy-egy ország alkotmányát elolvasva sokan azt mondják: hú de jó, vegyük át. Vagy elolvasnak hármat, abból lehet csinálni egy negyediket. Ez nem vezet jóra. Az alkotmánynak történelmi-társadalmi gyökerei kell hogy legyenek. Nem azt mondom, hogy ezeréves intézményeket kell visszahozni, de az alkotmány szellemisége, értékrendje nagyon fontos része az alaptörvénynek. Ha a közélet iránt érdeklődők nem érzik magukénak az alkotmányt, akkor az csak egy szép jogászi munka marad.
– A Szent Korona-tannak helye van-e az alaptörvényben?
– Az elméletnek nem, de a Szent Koronára utalásnak igen. Az 1998-as tervezetben háromféle preambulum, bevezető szerepelt, és mindegyikben benne volt a Szent Koronára, mint történelmi hagyományra utalás. Még az SZDSZ szövegében is szó esett a Szent Koronáról. A történelmi múlt mindig visszatükröződik az alkotmányban. Alaptörvényünkben például szerepel a hatalom erőszakos megszerzésének és kizárólagos birtoklásának tilalma. S az is, hogy a pártok közvetlenül nem gyakorolhatnak közhatalmat. Nyugati alkotmányjogászok gyakran kérdezik, mi ennek az oka, hiszen ez természetes. A válasz: negyven évig itt diktatúra volt és egypártrendszer. A politikai bizottság határozatai, a központi bizottság és a pártapparátus döntései erősebb normák voltak, mint a jogszabályok.
– Sólyom László többször hivatkozott arra: a rendszerváltozáskor jogállami forradalom zajlott. Ön is így látja ezt?
– Szerintem 1989-ben nem forradalmi, hanem konszenzuális, megegyezéses alkotmányozás történt, de annak rendszerváltoztató jelentősége volt. A nemzeti kerekasztal résztvevői 1989. szeptember 18-án írták alá a háromoldalú megállapodást arról a hat törvénytervezetről, amelyeket azután az utolsó pártállami parlament októberben megszavazott. Köztük volt az 1949. évi alkotmány módosítása is. Ezt az alaptörvényt tehát egy parlamenten kívüli többpárti fórum szövegezte meg és fogadta el, majd az Országgyűlés az 1989. évi XXXI. törvénnyel beépítette az 1949. évi XX. törvénybe. Ha nem ez történt volna, akkor népszavazásra kellett volna bocsátani az új alkotmányt. Ettől mindenki félt.
– Megítélése szerint kell-e népszavazást rendezni az új alkotmányról?
– Már az 1994 és 1998 közötti alkotmányozás idején is felvetődött, indokolt-e, hogy a készülő alaptörvényt népszavazásra bocsássuk. Az akkor hatályos népszavazási törvény ugyanis úgy szólt, hogy az új alaptörvényt referendummal kell elfogadtatni. Én azt mondtam, hatalmas rizikó a választópolgárok elé tárni egy 150-200 paragrafusból álló szöveget. Sokan el sem olvassák, akadnak, akik nem értik, vagy egy-két paragrafus miatt az egészet leszavazzák. Alkotmányt a nép elé bocsátani forradalmi helyzetekben vagy azt követően szoktak, de nem túl gyakran. Végeláthatatlan vita indulhat el már arról is, hogy az egész szövegről szavazzon-e a társadalom vagy pedig csak a főbb értékekről. S ezek közül melyekről. Az 1998 tavaszán elfogadott népszavazási törvény már nem tartalmazta azt, hogy az új alkotmányt népszavazással kell elfogadtatni. Ezekről a dilemmákról és a népszavazásra bocsátásról pedig az új alkotmányt előkészítő bizottságnak, végső soron az Országgyűlésnek kell döntenie.
– Önt Gyurcsány Ferenc és az MSZP más vezetői sokszor bíráltak azért, mert elnöki működése idején az Alkotmánybíróság szabad utat engedett a 2008. évi szociális népszavazásnak. Nem is támogatták, hogy két évvel ezelőtt újraválassza önt a parlament.
– Még most is hallom a megjegyzéseket: Bihari szavazata döntött, Bihari befolyásolta a határozatot. Ez nem igaz, nem is lett volna rá lehetőségem. A testület kilenc-kettő, illetve nyolc-három arányban döntött, s az előadó bíró sem én voltam. Egyébként a bírák sokszor leszavazták a korábbi elnököket, Sólyom Lászlót és Németh Jánost is. Semmilyen eszköze nincs az elnöknek a bírók szavazatának befolyásolására.
– Az viszont tény, hogy a szocialisták hatalma a népszavazás után megrendült.
– Az AB nem mérlegelheti a pártpolitikai következményeket. Ha ezt tenné, politikai bíróság lenne, s nem Alkotmánybíróság. Nem állítom, hogy az AB nincs politikával körülvéve, s döntésének nem lehetnek ilyen következményei. A testület azonban nem azt vizsgálja, mi a helyes vagy a célszerű az egyik vagy a másik politikai erő szempontjából, hanem azt, melyik álláspont felel meg az alkotmánynak, s melyik nem. Döntéseink jelentős százaléka politikai konfliktusokból, vitákból keletkezik, és ugyanabba a politikai erőtérbe kerül vissza, amelyből érkezett. Majd ott különféle hatásokat vált ki. Erről nem az AB tehet, hanem az élesen megosztott politikai erőtér.