Végső forma előtt a közösségi alkotmány

A készülő európai alkotmány tervezetének legnagyobb vitákat kiváltó részét az unió intézményi reformja jelenti, így csak a többi szövegrész elkészülte után merte megfogalmazni az alkotmányt előkészítő konvent elnöksége is ezt a részt. Április utolsó napjaiban azonban elkészült ez is, és az interneten a konvent honlapján néhány napja már elérhető. A konvent tagjainak plenáris ülése május közepén vitatja ezt meg, és a módosító javaslatok után június közepére tervezik a döntést az alkotmánytervezet teljes szövegéről. Így néhány hétig még beleszólhatunk – legalábbis a konvent magyar tagjain keresztül – annak az alkotmánynak a megformálásába, amely most már mint az unió tagjaira, ránk is kötelező lesz, a mi számunkra is meghatározza a politikai cselekvés kereteit.
Látni kell, hogy bár az unió központi szerveinek működését illetően sok-sok megoldás felett folyik a vita, ezek mögött néhány alapvető dilemma áll, melyek ilyen vagy olyan irányú megválaszolása a lényeget tekintve már eldönti azt, hogy a részletmegoldásokban hogyan foglaljunk állást. Én két ilyen alapvető dilemmát látok kiemelendőnek, és megítélésem szerint az ezekben való tudatos állásfoglalás kell hogy irányítsa az alkotmánytervezet egyes megoldásainak értékelését. Az egyik dilemma a tagállamok hatásköreinek lehető legszélesebb megőrzése, vagy ezzel szemben az unió központi hatásköreinek erősítése és a tagállamok döntési szuverenitásának legyengítése kérdésében való döntést jelenti. Vagyis azt, hogy tagállambarát konföderalisták vagy inkább uniópárti föderalisták legyünk. A másik dilemma pedig az, hogy azokat a hatásköröket, melyek már felkerültek az unió központi szerveihez, az Európai Unió bürokráciája és a körülötte szerveződő lobbirendszer területén hagyjuk-e meg, vagy ezzel szakítsunk, és az Európai Parlament köré szervezzük a teljes uniós akaratképzést. Vagyis a bürokratikus-lobbista akaratképzést vagy a parlamentarizált akaratképzést tegyük-e az európai alkotmány középpontjába?
A két dilemmában való állásfoglalás az utóbbi években bizonyos fokig ütközött egymással. Aki ugyanis erősebben ragaszkodik a nemzeti önszerveződés számára fontos erős tagállamokhoz – vagyis konföderalista –, az hajlamos annak követelésére is, hogy semmit ne parlamentarizáljunk az unió egészének a szintjén, és csak a tagállami szintű parlamentek legyenek a demokrácia forrásai. E merev konföderalista álláspont szerint az unió központi bürokráciáját inkább a tagállamok kormányai ellenőrizzék, és ezért ne jöjjön létre ténylegesen működő Európai Parlament, és ne legyen ennek felelős kormány az unió szintjén. Egy másik álláspont (én ezzel értek egyet), miközben arra törekszik, hogy csak a legszükségesebb hatáskör-eltolódások menjenek végbe az unió egészének szintjére a tagállamok felől, az ide átkerült hatásköröket és az erre irányuló politikai akaratképzést a nyilvános parlamenti keretekbe igyekszik bevinni.
Az elmúlt években ugyanis az unió szintjére átkerült döntésekre egy több tízezres nagyságú bürokrácia épült ki, és körülöttük egy szintén több tízezres főből álló lobbirendszer képződött. A legtöbb döntést, uniós rendeletet, irányelvet ezek az átláthatatlan lobbik kezdeményezték és alakították ki jórészt tartalmilag is. Egy ezzel foglalkozó tanulmány a közelmúltban 90-95 százalékra tette azoknak az uniós döntéseknek a számát, melyek így keletkeztek, de ezen túl is, az unió bürokráciáján belüli döntési mechanizmus minden pontjára ráfonódtak a Brüsszelbe települt lobbik és érdekegyesületi kijáróemberek. Mint derűsen megjegyzik az ezt elfogadó tanulmányok, Brüsszelben az uniós apparátus „nem firtatja az őket megközelítő érdekegyesületek reprezentativitását”. Vagyis maroknyi pénzember, nemzetközi nagyvállalat és az általuk mozgatott civil szervezetek a széles tömegek nevében fellépve lényegében kis csoportok szabad befolyását valósítják meg az európai akaratképzésben.
A tagállambarát és az uniópárti politikai erők közötti küzdelmekben az előbbiek nem voltak annyira erősek, hogy az uniós akaratképzés hatásköreinek széles kiépülését meg tudják akadályozni – így mára egy tekintélyes méretű uniós politikai akaratképzés alakult ki –, de azt igen, hogy egy európai szintű demokratikus parlamentarizmus létrejöjjön. A bürokratikus-lobbista uniós hidra fenntartásához a merev konföderalista álláspont tehát úgy járul hozzá, hogy ha viszszametszeni nem is tudja a kialakult uniós hatásköröket, inkább becsukja a szemét, és úgy tesz, mintha nem is lenne a tagállamok felett kiterjedt uniós politikai akaratképzés, vagy azzal a fikcióval él, hogy ami van, azt a tagállamok kormányközi gépezete megfelelően ellenőrizni tudja. Ha ennek a bürokratikus-lobbista rendszernek a kialakulását ez a fajta konföderatív szemlélet hozta is létre, mára a sok tízezres uniós bürokrácia és a köré telepedett lobbirendszerben lévő politikai erők nagyon is elégedettek ezzel a helyzettel. Óriási hatalom, sok pénz áll a rendelkezésükre, ám tényleges politikai felelősségtől és felelősségre vonástól nem kell tartaniuk. Az unió bürokráciájának csúcsvezetőit – az Európai Bizottság elnökét és a főbiztosait – ténylegesen sem az Európai Parlament, sem a tagállamok kormányai nem tudják leváltani.
Az európai alkotmány előkészítése most lehetőséget ad, hogy túllépjünk a föderalisták kontra konföderalisták kizárólagos ellentétén, és bevegyük e mellé a bürokratikus-lobbista és a parlamentarizált unió ellentétét is. Ezzel a bővítéssel jobban meg tudjuk közelíteni az Európai Unió politikai akaratképzésének realitását, és úgy lehet megmaradni alapvetően tagállambaráti állásponton, hogy igyekszünk a már kialakult uniós szintű akaratképzést átlátható és demokratikus formákba kényszeríteni. Másrészt ez a realista álláspont közvetítő pozíciót tesz lehetővé a föderalisták és a konföderalisták között, és ez alkalmanként szélesebb szövetségkötési lehetőséget biztosít az egyes kérdések feletti politikai küzdelmekben. Például a tagállambarát konföderalisták szövetségére lehet számítani abban, hogy elutasítsuk az alkotmánytervezetnek azt a pontját, amely egy európai főügyészséget kíván létrehozni a tagállamok ügyészségei felett, és egy olyan uniós rendőrséget, amely nemcsak információs központként kapcsolná össze a tagállami rendőrségeket, hanem maga is önálló nyomozásokat folytathatna, azaz igazi szövetségi rendőrségként viselkedne. Erre semmi indok, ez csak a tagállami szint szükségtelen gyengítését jelentené az unió javára. Ez az álláspont tehát ellenáll a tagállamoktól való indokolatlan hatáskörelvonásoknak, de a már kialakult európai hatásköröket és az itteni politikai akaratképzést átlátható demokratikus formákba kívánja átvinni.
Ennek megvalósítására két ponton szükséges belenyúlni az alkotmánytervezet mai szövegébe. Az egyik módosítási javaslatnak arra kell irányulnia, hogy az Európai Parlament ne csak a törvények és a kerettörvények végső elfogadásában kapjon szerepet, hanem lehetővé kell tenni, hogy a törvénykezdeményezés joga is megillesse e parlament képviselőinek meghatározott számú csoportját. A szövegtervezet ugyanis meg kívánja tartani az Európai Bizottság ma is meglévő monopóliumát a törvénykezdeményezés területén, ám így a bizottság apparátusa körül kiépült ezerkarú lobbirendszer továbbra is uralni tudná az uniós akaratképzést. Az alkotmánytervezet módosításával lehetővé kell tenni, hogy az Európai Parlament képviselőinek egy csoportja is rendelkezzen a törvényjavaslatok benyújtásnak jogával. Ezzel a nyilvános parlamentáris formákba vinnénk át az uniós politikai akaratképzés teljes folyamatát. A módosítás itt nagyon egyszerű, az alkotmánytervezet mai 15. cikkelyéhez egy új, negyedik bekezdést kell illeszteni. „(4) Az Európai Parlamentben törvényjavaslatot nyújthat be az Európai Bizottság és az Európai Parlament legalább 70 képviselője.”
Egy másik módosítást a bizottság – lényegében az unió kormánya – és az Európai Parlament viszonyában kellene végrehajtani, az alkotmánytervezet szövegéhez képest. Ez most úgy szól, hogy a bizottság önálló, és bár az Európai Parlament többségi szavazással választja meg a bizottság elnökét, de az ezután nincs e többség bizalmához kötve. Ezen kell változtatni, és az ezt szabályozó 18. cikkely (4) bekezdését úgy kellene átszövegezni, amely rögzítené a bizottság elnöke (az unió miniszterelnöke) és a bizottság egyes tagjai felé a bizalom megvonásának lehetőségét. „(4) A bizottság a tevékenysége gyakorlása közben az Európai Parlament bizalmához van kötve. A bizottság elnökével vagy egyes tagjaival szemben az Európai Parlament legalább egyötöde bizalmatlansági indítványt terjeszthet elő. Ha a bizalmatlansági indítványt az Európai Parlament képviselőinek legalább fele szavazatával támogatja, megszűnik annak a megbízatása, akivel szemben a bizalmatlansági indítványt előterjesztették. A bizottság elnökével szemben előterjesztett bizalmatlansági indítvány megszavazása nyomán a bizottságnak mint testületnek szűnik meg a megbízatása.”
Az EU bürokráciájának csúcsán e módosítás következtében állandó eltávolítási fenyegetés alatt állnának az unió vezetői, és ez rákényszerítené őket mai széttöredezetett apparátusuk kézben tartására, valamint az átláthatatlan lobbirendszertől való leválasztásukra. Ebben lényegében semmi új nincs, így demokratizálódtak és parlamentarizálódtak a XIX. század végén az egyes európai országok is. Most csak ezt kell megismételni az Európai Unió szintjén is. A realista konföderációs álláspont – amit a másik oldalról nevezhetnénk mérsékelt föderalistának is – ezt a lépést teszi lehetővé.
A szerző alkotmányjogász, egyetemi tanár