A kétharmad megszüntetése – kétharmaddal

Az igazságügy-miniszter a közelmúltban új alkotmány létrehozására tett váratlanul javaslatot. Az alkotmányozás kérdése a rendszerváltás kezdetétől a leggyakrabban felmerülő témák egyike a közéletben. Ennek magyarázata egyszerű. Értelmesen fogalmazva: hazánk alaptörvénye még mindig a sztálini indíttatású, Rákosiék által a szovjet tankok árnyékában ránk erőszakolt 1949. évi XX. törvény.
Az indulatos minősítés kissé elhamarkodott, ha rávilágítunk, ennek az alkotmánynak csak a száma idézi az államszocialista rendszer berendezkedését. Jóllehet, a magyar jogállamiság számtalan súlyos problémával küszködik, maga az alaptörvény tartalmát és szövegét tekintve semmivel sem marad el a fejlett demokráciák alkotmányaitól. Az 1989-es átmenet során (főképp az 1989. évi XXXI., XXXII., XXXIII., XXXIV. törvények), majd az MDF–SZDSZ-paktum (1990. évi XL. törvény) révén ugyanis tartalmilag úgyszólván teljesen kicserélődött a régi alkotmány. A diktatúra ósdi köntösében a jogállamiság testesült meg.
A problémák azonban számos ponton még – részben épp az említettek miatt – számottevők. Ugyan a tartalom mögött a forma mindig másodlagos, nem tekinthetünk el attól, hogy egy jogállamban nem illik a legsötétebb diktatúra (1949-es születés) bélyegét a címlapon hordani. Mint ahogy a kiváló jogtörténész, Horváth Attila fogalmazta meg találóan: „A magyar alkotmányfejlődés sajátosan szomorú vonása, hogy amikor történetének első írott alkotmánya megszületett, akkor vesztette el alkotmányosságát.” Az oktrojált alkotmány ugyanis teljességgel szakított a korábbi magyar alkotmánytörténeti gyökerekkel, melyek szerves fejlődés eredményeképp alakultak ki, és semmivel nem voltak elmaradottabbak, mint a világ bármely korabeli államának jogintézményei. (Gondolhatunk itt főképp a Szent Korona-eszmére, a megyerendszerre, a bírósági fórumrendszerre, a közigazgatás bírói kontrolljára stb.) A Szent Korona-tan hordnokai szerint a jelenlegi államszervezet nem legitim. A jogfolytonosság elmélete alapján ugyanis egy alkotmányos berendezkedést megváltoztatni csak az alkotmány által már ismert tényezők útján lehet, amely kritérium az illegitim kommunista parlament révén 1949-ben messze nem teljesült. Tehát kompromisszumos megoldásként egy új alaptörvény megalkotásakor mindenképp célszerű visszanyúlni a „végső szuverénhez”, a néphez, legalább utólag népszavazás útján is megerősíteni a már a parlament által elfogadott alkotmányt. (A történelmi jogfolytonosságra pedig a preambulumban lehetne utalni.)
A probléma másik összetevője, hogy – mint a korábbiakból kitűnik – az alkotmány toldozott-foldozott, nem egységes koncepció mentén született, így egyes belső összefüggései is ellentmondásosak. (Gondolhatunk itt például a halálbüntetés kapcsán emlegetett kérdéskörre: senkit nem lehet életétől önkényesen megfosztani – ezek szerint nem önkényesen lehet; viszont az alapvető jog lényeges tartalmát – így az élethez való jogét – törvény sem korlátozhatja.)
Harmadrészt pedig az államberendezkedés fő irányainak megalkotását a rendszerváltás légkörében kialakult bizalmatlanság lengte körül: a politikai szereplők túl akarták biztosítani saját esetleges pozíciójukat; vereségük esetére is le kívántak hasítani egy szeletet a hatalom tortájából. Ennek egyenes folyománya többek között a kétharmados törvények nagy szerepe, a rendkívül széles hatáskörű Alkotmánybíróság (magam ezt üdvösnek tartom), a hagyományos parlamentárisnál erősebb köztársasági elnök és a sajátos vegyes választási rendszer. Az indulatokat épp az igazságügy-miniszter által a közelmúltban tett alkotmányozási javaslat tartalmi része váltotta ki: felmerült ugyanis a kétharmados törvények számának radikális csökkentése, sőt, felszámolása is.
Az alkotmányozás terén a Horn-kormány konkrét lépéseket tett: a parlament elnökének vezetése alatt a frakciók szakértőinek bevonásával megalakult egy alkotmány-előkészítő bizottság, amely le is tett az asztalra egy jelentősebb munkaanyagot. Elvi viták és ezzel párhuzamban a kormányváltás következtében a megváltozott erőviszonyok miatt viszont ez a kezdeményezés hamvába holt. Az Orbán-kormány időszakában szép elképzelés volt, hogy az új alkotmány lehetne a 2000. évi I. törvény, ez azonban – szintén a konszenzus hiánya miatt – nem valósulhatott meg.
A mostani javaslat leginkább vitatott része a kétharmados törvényekkel kapcsolatos. Az 1989-es alkotmányreform ugyanis ismerte az úgynevezett alkotmányerejű törvény fogalmát, mely az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatához kötötte jó néhány kérdés elfogadását; olyanokét is, melyek (például a költségvetés) önálló irányítása egy kormány cselekvési lehetőségének alapját jelenti. Az MDF–SZDSZ-paktum megszüntette ezt a kategóriát, és létrehozta a mai kétharmados törvények rendszerét. Ez a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatához igazította a kérdéses szabályok elfogadását, és az eme tárgykörbe tartozó ügyek számát jelentősen csökkentette. (Ez többször változott, általában 30-40 kérdéskör tartozik ide.) Az is vitatott a jogirodalomban, hogy a kétharmados törvényekkel kapcsolatos minden részletkérdés is külön kétharmados-e. Az Alkotmánybíróság mondta ki a végső szót: csak a tárgykörbe sorolható ügy lényeges tartalma és közvetlen végrehajtása igényel kétharmados igent a parlamentben.
Mellékzöngéi ellenére fönntartandó-e a jelenlegi rendszer? Nehéz kérdés. A kétharmados törvények megszüntetésével ugyanis az éppen hatalmon lévő politikai erő totális irányítási lehetőséget kapna az ország, az egész társadalom felett. Szinte csoportdiktatúra alakulhatna ki négyéves periódusokra. Egyes, ciklusokon átívelő kérdésekben a napi politikai érdekek vennék át az uralkodó szerepet. Az alapvető emberi és állampolgári jogok gyakorlása nem össztársadalmi megegyezés, hanem a hatalmon lévők diktátuma alapján történhetne. A hatalommegosztás független tényezői (államfő, Alkotmánybíróság, Legfelsőbb Bíróság, ombudsmanok, ügyészség) nem utasíthatók ugyan, de a rájuk vonatkozó törvények módosításával közvetve kézi vezérlésűvé válhatnának a politikai bábmozgatók markában. És hogy ez nem paranoia, elég csak Szász Károly eltávolítására gondolnunk a PSZÁF éléről. A vonatkozó törvény ugyanis nem volt kétharmados! (Még botrányosabb lenne mindez mondjuk az AB vagy az LB elnökével.) Persze számos államban ismeretlen a kétharmados szavazás, azonban hozzátartozik, hogy ezen államok politikai kultúrája az elmúlt évtizedekben jóval normalizáltabban fejlődhetett, másrészt pedig egyéb fékek és egyensúlyok (kétkamarás országgyűlés, nép által választott államfő, szövetségi állam) esetlegesen találhatók az államgépezetükben.
A tárgyilagosság kedvéért azonban szögezzük le: a kétharmados törvények jelenlegi rendszere tényleg nem szerencsés, és változtatásra szorul. A változtatás fő iránya azonban nem a könnyítés, hanem az ésszerűsítés kell hogy legyen. A magyar közélet ugyanis már-már betegesen polarizált; politikai motívumoktól áthatott minden területe. A döntések meghozatalát a kormányon maradni/ellenzékbe kerülni bináris kód (Pokol Béla elmélete) hatja át, nem pedig a jogilag helyes/helytelen kategóriapár. Vagyis egyes ötletes, ésszerű törvényjavaslatok elfogadása nem egyszer csupán azért fut zátonyra, mert az ellenoldal javasolta azokat. (Hogy politikailag ki gerjesztette ezt az ördögi kört, abba ne menjünk itt és most bele; ez egy külön politológiai értekezés tárgya lehetne.) A kétharmados szabály hatalmi eszköz, ellensúly a mindenkori ellenzék kezében, mellyel a kormány hatalmi szemléletétől (is) függően lehet élni – és visszaélni. Óberkodni, okoskodni mindig könnyű – alternatívát felvázolni annál nehezebb. Anélkül azonban a bírálat jó szándéka hitelét veszti. Többféle lehetőség is fölmerülhet, magam mindegyikben látok ésszerűséget, hozzátéve azonban, hogy egy rosszul kiválasztott megoldás a jelenleginél is jóval szerencsétlenebb rendszert hozhat létre.
A mai magyar alkotmány eléggé keretjellegű, nemzetközi összehasonlításban igencsak tömörnek tekinthető. Elképzelhető a jelenlegi kétharmados szabályok alapvető kérdéseinek magába az alkotmányba iktatása, és a kétharmados törvények megszüntetése. Ez azonban az alkotmány időtállóságának követelményét sérthetné. Az alapelvek ugyanis szinte örök érvényűek, a részletszabályokon azonban túlgördülhet az idő kereke, így magát az alkotmányt kellene túlságosan gyakran módosítgatni.
Szóba jöhet az alaptörvény mellett a legfontosabb emberi és állampolgári jogokra vonatkozó részletező alapjogi deklaráció (tehát egy úgynevezett kétszintű alkotmány) létre hívása – és ezzel párhuzamban az összes törvény egyszerű többséghez kötése – is. Álláspontom szerint ez viszont nem lenne más, mint egyetlen hatalmas kétharmados törvény, mellyel összhangban kellene legyen az összes többi jogszabály. A szóban forgó deklarációt ugyanolyan nehéz lenne módosítani, mint a jelenlegi törvényeket, emellett reális veszély, hogy az immár egyszerű feles törvényeket mindenki az alapjogi deklarációval való ütközésre is hivatkozva az Alkotmánybíróságon próbálná megtámadni, ez pedig a taláros testület felelősségét és terheit növelné meg túlzottan.
Elgondolkodtató egy olyan modell, mely a kétharmadnál csekélyebb szűrőhöz köti a minősített törvények elfogadását. Ez lehetne az összes (tehát nem a jelen lévő) képviselők több mint fele, illetőleg a jelenlévők 60 százaléka. Egyes alkotmányok, így a szlovák, alkalmaznak ilyen megoldást. Minden kételyre azonban így sem kapunk megfelelő választ. A létszám ugyanis nem minden. Választási rendszerünk miatt előfordul, hogy egyetlen politikai erő szerzi meg a parlamenti helyek kétharmadát, gondoljunk csak 1994-re, amikor az MSZP–SZDSZ páros a szavazatok alig több mint felével a mandátumok mintegy 72 százalékát uralta! Ilyenkor pedig az összes kétharmados törvény, sőt, maga az alkotmány is egyoldalúan módosíthatóvá válik, tehát a jelenlegi rendszer sem tartalmaz elegendő garanciát. Erre lehetne foganatos ellenszer, hogy a képviselők egy része (mondjuk 30 százaléka) vétójával, esetleg a köztársasági elnök jóváhagyásával az ilyen minősített ügyekben népszavazást indítványozhatna. Hasonló intézményt alkalmaz a dán alkotmány. Ugyan jelentős költségvonzatokkal járna a kérdéses megoldás, de egy átgondolt szabályrendszerrel megoldható lenne évente egy alkalommal öszszevonni a referendumokat.
Az alkotmányjogászok azonban túlnyomórészt a kétkamarás parlament modelljében látják a jogállamiság letéteményesét. A törvények kettős elfogadása a megfontoltabb jogalkotás szavatosa lehet, elejét veheti az állandó módosítások szükségességének. A második kamara ellenőrzési, hozzájárulási jogköreivel enyhén korlátozó, fékező funkciót tölthetne be. Az országgyűlés és a kormány összefonódását jelentő parlamentáris rendszerek esetében valóságos hatalommegosztást teremthet, „el-elrontja” a népképviseleti szerv szavazógéppé silányuló működését, annál inkább, minél eltérőbb a két kamara megválasztásának módja. (John Stuart Mill máig ható elmélete szerint a túlhatalommal rendelkező szerv, így a törvényhozó testület könnyen elbizakodottá és erőszakossá válhat annak következtében, ha senki más véleményét nem kell hivatalosan tekintetbe vennie.)
A kétkamarás rendszer tekintélyesebb legitimációt biztosít az esetlegesen a parlament által megválasztott tisztségeknek, jelesül a köztársasági elnöknek, az alkotmánybíráknak s más, a kormányzattól függetlenül működő személyeknek. A nem népképviseleti alapon létrejövő, legalábbis nem a pártrendszeren alapuló második kamara a társadalmat más törésvonalak mentén tükrözhetné, hisz vannak az állampolgároknak pártpolitikai hovatartozásuktól függetlenül tagozódó, ugyanakkor politikaivá artikulálható érdekeik és véleményük is. Képviseleti lehetőséget teremthetne az apolitikus, a pártrendszertől megcsömörlött személyeknek; mind az aktív, mind a passzív választójog gyakorlásának vonatkozásában. Szakmai alapon, és nem a kormány/ellenzék bináris kódja alapján bírálhatná felül a népképviseleti kamara határozatait (már csak a pártoktól távolságot tartó kiváló szakemberek bevonásával is). Ezáltal lenne felváltható a kétharmados biztosíték, vagyis a mindenkori ellenzék nem feltétlenül szakmai alapú vétója.
A második kamara jogosítványait és főleg összetételét illetően azonban szinte lehetetlen lenne konszenzusra jutni a mai politikai légkörben. Magam a német modellhez hasonló megoldást látnék üdvözítőnek: a minősített kérdésekben a felsőház vétóját az alsóház kétharmados szavazatával közömbösíthetné, kivéve, ha a felsőház kétharmaddal hozta meg döntését. Alkotó tényezőként az önkormányzatok, civil szervezetek, köztestületek, a határon túli magyarság és a nemzeti kisebbségek delegáltjait vonnám be.
Alkotmányunk módosítására többen Alkotmányozó nemzetgyűlés összehívását látnák célszerűnek, jelenleg azonban erre nincs mód, mert az alaptörvény önmaga módosítására az Országgyűlést hatalmazza fel az összes képviselő kétharmadának szavazatával. Persze jóval jelentősebb legitimációt biztosítana egy nép általi utólagos megerősítés, sőt célszerűségi okokból (nehogy később az egészet utasítsák el) előzetes népszavazás egyes koncepcionális kérdésekről, illetve (főleg a későbbi módosításokhoz) egy külön alkotmányozó szerv életre hívása, azonban ezekhez már eleve módosítani kellene az alkotmányt.
Tehát összegzésképpen elmondható: ahhoz, hogy a kétharmados döntések rendszerét egy jobb megoldás váltsa fel, egy teljesen megújított, átgondolt, szervesen felépített modellre lenne szükség. Ennek megalkotása azonban szintén kétharmados…

A szerző alkotmányjogász, a Független Jogászfórum választmányának tagja