Rossz modell a településpolitikában

Ha hinni lehet a jövő évi költségvetési terveknek, akkor a települési önkormányzatok – mint évek óta – most is a vesztesek közé kerülnek. Hova is lett 2002 őszének szavazatvásárló jelszava: „Több pénzt az embereknek, több pénzt az önkormányzatoknak!”? Ám a helyzet ma már sokkal rosszabb annál, semhogy egyszerűen több pénzzel megoldható lenne. Ma már csak a településpolitika gyökeres átalakítása hozhatna valódi javulást.
A településpolitikában sajátos, hármas döntési helyzet előtt állunk. Egyrészt, mint lakók erős települési önkormányzatokat szeretnénk, mert ezek képezik a közvetlen helyi demokrácia alapjait. Másrészt, mint fogyasztók erős területi önkormányzatokat, régiókat, megyéket vagy kistérségeket szeretnénk. Ezek rendelkeznek ugyanis akkora fogyasztókörrel, amekkora már gazdaságossá és minőségileg magas színvonalúvá teheti az oktatási, egészségügyi vagy szociális szolgáltatásokat. Végül, mint egymásért is felelős állampolgárok, erős újraelosztó államot szeretnénk, mert ez korrigálhatja a települések között a piaci erők által teremtett egyenlőtlenségeket.
Ez a három elem azonban – erős települések, erős régiók és erős újraelosztó állam – egymással és egyidejűleg kölcsönösen összeférhetetlen. Egyszerre mind a hármat nem építhetjük be egy funkcióképes rendszerbe, az egyik elemről le kell mondanunk. A kérdés tehát az, hogy miről, és még inkább: miért mondjunk le?
Annak alapján, hogy a három elem közül melyikről mondunk le, három életképes kombináció valósítható meg: az erős állam és az erős települések, vagy az erős állam és az erős régiók, vagy az erős települések és az erős régiók koalíciója. Mind a három megoldási lehetőség működőképes, ami nem jelenti azt, hogy egyaránt kívánatosak is lennének.
Az erős újraelosztó államra és az erős településekre, ám gyenge régiókra épülő rendszer a területi kiegyenlítés modellje. Ebben az esetben az állam a települési források elvonásával, majd újbóli elosztásával próbálja korrigálni a piac erők által okozott területi egyenlőtlenségeket, például kiemelten támogatja a kevésbé fejlett településeket. A modellnek persze komoly ára van: az önkormányzatiság térvesztése, a régiók és részben a települések demokratikus önigazgatásának és pénzügyi önállóságának csökkenése. Gyakorlatilag ez jellemzi a tervgazdaságból piacgazdaságba átalakult, erős állami centralizációs hagyományokkal rendelkező országokat, így részben Magyarországot is.
Az erős újraelosztó államra és az erős régiókra, de gyenge településekre épülő rendszer a közszolgáltatások gazdaságos előállításának modellje. Ebben az esetben a finanszírozást magára vállaló állam a közszolgáltatások lebonyolítását – a méretgazdaságosság szempontjai szerint – a területi önkormányzatokhoz, régiókhoz, megyékhez vagy kistérségekhez helyezi. A közszolgáltatások gazdaságosságának az ára tehát, a közintézmények körzetesítésével, a települési önigazgatás szerepének csökkenése. Különböző eltérésekkel ez ma az európai közigazgatási reformok fő csapásiránya.
Végül az erős régiókra és az erős településekre, ugyanakkor gyenge állami újraelosztásra épülő rendszer a demokratikus önigazgatás modellje. Ez a megoldás egyaránt biztosítja a térségi-helyi politikában a polgárok aktív részvételét, valamint – a települések és a régiók közötti egyeztetési mechanizmusok révén – a közszolgáltatások hatékony előállítását. Természetesen ennek is megvan a maga ára: a központi kormányzat a gyenge újraelosztás miatt csak kevésbé képes korrigálni a településrendszerben kialakuló piaci egyenlőtlenségeket. Ilyen modellel ma főként azokban az országban találkozhatunk, ahol a territoriális-tartományi önállóságnak nagy hagyományai vannak (pl. Németország, Olaszország, Ausztria).
Magyarországon azonban a lehető legroszszabb és legdrágább modell valósult meg. A hazai gyakorlat az erős újraelosztó államra, a gyenge régiókra, valamint a jogilag erős, de pénzügyileg gyenge, a mindenkori kormánytól függő települések hármasára épül. Ebben a modellben pedig sem a helyi demokrácia, sem a közszolgáltatások gazdaságos előállítása, sem a területi egyenlőtlenségek tompítása nem érvényesülhet.
A települések autonómiája csak részleges, mert annak legfontosabb feltétele, a pénzügyi függetlenség hiányzik. A közszolgáltatások előállítása sem gazdaságos, mert azokon a területi szinteken, amelyek már gazdaságossá tehetnék a közszolgáltatásokat – a régió, a megye vagy a kistérség szintjén – többnyire csak kormány által kinevezett vagy gyenge jogosítványokkal rendelkező önkormányzati testületeket találunk. Ráadásul az állam – cinikus módon – azzal próbálja a településeket gazdaságosabb, vagyis területileg körzetesített szolgáltatásokra rákényszeríteni, hogy folyamatosan csökkenti a közfeladatok finanszírozására biztosított forrásokat.
Végül a mai rendszer alkalmatlan a területi egyenlőtlenségek tompítására is, mert az állam nem juttat többletforrásokat a településrendszerbe. Ellenkezőleg, saját szempontjai szerint csupán átcsoportosítja a településrendszerben keletkezett forrásokat a tehetősebb településektől a szegényebb települések felé. A szegényebb települések ezzel persze sohasem jutnak annyi forráshoz, ami már egy valódi felzárkózáshoz elegendő lenne, a gazdag településeket viszont olyan elvonás sújtja, ami már további fejlődésüket akadályozza. A hátrányos helyzetű települések felzárkóztatásához nem a települési szektoron belüli szolidaritásra, azaz a forrásoknak a gazdagabbaktól a szegényebbek felé való átcsoportosítására, hanem nemzeti szolidaritásra, vagyis a települési szektor egésze számára juttatott többletforrásokra lenne szükség.
A végeredmény, a helyben keletkezett források állami elvonása, majd újraelosztása és a területi önkormányzatok gyengesége miatt egy folyamatosan mélyülő csapda, amelyben egyre több adóforintot fordítunk egyre rosszabb minőségű közszolgáltatásokra. Magyarán: a szegények pazarló luxusa.
A hármas választási lehetőséget és a hazai településrendszer jelenlegi válságát nézve valószínűleg olyan modell jelenti a kiutat, amely egy mainál gyengébb állami újraelosztásra, ugyanakkor a mainál jóval erősebb területi önkormányzatokra és a mainál ugyancsak erősebb, mindenekelőtt pénzügyileg is függetlenebb települési önkormányzatokra épül. Olyan modell, amely részben visszaállítva a piac szankcionáló, jutalmazó-büntető szerepét, újra közvetlen kapcsolatot teremt a települések gazdasága és gazdagsága között.
Ehhez először is elengedhetetlen a településeken keletkezett források állami elvonásának radikális csökkentése, vagy a másik oldalról fogalmazva, a települési önkormányzatok saját bevételeinek radikális növelése. A településeken keletkezett személyi jövedelemadónak, szemben a mai tíz százalékkal, legalább a felét a települési önkormányzatoknál kell hagyni. Továbbra is fenn kell tartani, és az uniós szabályokkal összhangba kell hozni, azaz forgalmi típusú helyett jövedelemtípusú adóvá kell tenni a települések saját bevételeinek zömét kitevő helyi iparűzési adót. (A vállalkozások adóterheinek csökkentését vélhetően nem a helyi adóknál célszerű elkezdeni.) Ugyanakkor azonnal meg kell szüntetni az adóerő-képesség számbavételének önkényes gyakorlatát, amely szerint az állam egyszerűen adóbevételeket von el azoktól a településektől, amelyek nagyobb helyi adóbevételre tesznek szert, mint amennyit számukra a Pénzügyminisztérium jogosnak tart. Olyan településfinanszírozási rendszerre van tehát szükség, amelyben a helyi adók a települések telephelyi politikáját, például a külső befektetők és a helyi vállalkozók számára biztosított infrastruktúra fejlesztését a mainál jóval erősebben jutalmazzák a saját bevételek növekedésével.
Másodszor: szükséges a jelenleg kormányzati szinten központosított területfejlesztési, igazgatási és közszolgáltatási feladatok nagy részének decentralizálása a területi önkormányzatokhoz. Ma az állam és a települések között három területi szint – régió, megye, kistérség – található, amelyeknél szinte átláthatatlanul keverednek egymással és halmozódnak egymásra a területfejlesztési, igazgatási és közszolgáltatási feladatok, valamint azok finanszírozási forrásai. Természetesen politikai döntés és konszenzus kérdése, hogy a három szint közül melyik játsszon meghatározó szerepet. De alapelvként leszögezhető: a három szint közül csak egyet szabad kiemelni, a területfejlesztési, igazgatási és közszolgáltatási feladatokat pedig ehhez az egy szinthez célszerű decentralizálni. További alapelv, hogy források elosztását, helyi és központi pénzek felhasználását csak olyan területi szintre szabad helyezni, amely alulról választott, demokratikusan legitimált testületekkel rendelkezik, amely tehát a választópolgároknak tartozik felelősséggel és elszámolással. Végül nélkülözhetetlen alapelv, hogy ez a kiválasztott területi szint pénzügyileg az államtól független legyen, azaz saját bevételekkel (is) rendelkezzen.
Harmadrészt a közfeladatok finanszírozásában és ellátásában elengedhetetlen az egyenrangú partnerekre épülő szerződéses viszony kialakítása. Demokratikus jogállami kereteket alapul véve a normatív feladatfinanszírozás az állam, valamint területi és települési önkormányzatok közötti szerződéses viszony jelenlétét feltételezné. Az állam mint megrendelő úgy finanszírozza a közfeladatok ellátását, például az oktatás vagy az egészségügy területén, hogy annak lebonyolítását az önkormányzatokra mint szolgáltatást nyújtó szereplőkre bízza. Az állam garantálja, hogy a közszolgáltatások költségeit – fejkvóták formájában – arányosan megtéríti az önkormányzatoknak. Az önkormányzatok pedig azt vállalják, hogy ennek fejében egy adott és ellenőrizhető minőségű közszolgáltatást nyújtanak. A mai gyakorlatban azonban az állam, visszaélve hatalmi pozíciójával, a tényleges költségeknek csak egy részét teríti meg az önkormányzatoknak, ami a közszolgáltatások színvonalának folyamatos zuhanásához vezet.
Magyarországon tehát a településrendszer működtetésében is vissza kellene állítani a jogállamot és a versenyt. Lehetőleg még azelőtt, mielőtt az állami újraelosztás végleg tönkretenné a még talpon maradt településeket.

A szerző közgazdász, egyetemi tanár