Az alkotmányozási munka előkészületei

Nem árt tisztázni az alkotmányozási munkák elindulásakor, hogy az alapkérdések között széttekintő, tudatos alkotmányozás alig volt még Magyarországon, hisz az első írott alkotmány 1949-ben némi szövegtisztázási munka után lényegében a szovjet alkotmány fordítása volt, amit az ebben részt vevő Szabó Imre akadémikus az 1980-as években egy Magyar Nemzet-interjúban őszintén el is mondott. Az 1989-es őszi alkotmánymódosítási munkák alatt pedig csak részletek változtatása és az új alkotmány megalkotásának elhalasztása ezt nem tette lehetővé. Leginkább az 1995–96-os törekvésnél az új alkotmány létrehozása közben végzett munkák tekinthetők a mostani alkotmányozáshoz előmunkálatoknak, de akkor az Országgyűlés fő erejét adó szociálliberális koalíció Horn Gyula és Kuncze Gábor vezetésével olyan mély ellentétekkel volt terhelt, hogy jórészt csak részmunkák elvégzésére volt mód. (Mivel részt vettem akkor az alkotmánytervezet szövegezését végző hatpárti bizottságban, közvetlen információm volt arról, hogy a máskülönben 72 százalékos kormánytöbbséggel rendelkező kormánykoalíció alkotmánytervezetének koncepcióját Horn Gyula miniszterelnök utasítására kormányának szocialista tagjai buktatták el a parlamenti végszavazáson, így a később sűrűn terjesztett mítoszon, az akkori koalíció „önmérséklete miatt elmaradt” alkotmányozásról mindig csak mosolyogni tudtam.)
Válogassunk az alkotmányozás és az alkotmány néhány fontosabb előkérdése között.
Látni kell, hogy alkotmány abban az értelemben, ahogy ma használjuk, nem bukkant fel az európai gondolkodásban, csak az 1600-as évek vége felé. Ekkor a társadalmiszerződés-eszme nyomán adódott, hogy miként egy kereskedelmi társaságnál a megalkotók létrehozzák a társaság döntési szerveit, és szabályozzák a társaság vezetői, illetve a tagok közötti viszonyt, továbbá tisztázzák a jogokat és kötelességeket, úgy a társadalom (vagy akkori szóhasználatban: a nép) is meg kell hogy alkossa tudatosan az alapszabályát. Ennek jelölésére a latinból kialakult sok elnevezés (ediktum, statútum, reskriptum, lex, legis, kódex, konstitúció stb.) közül végül a konstitúció vált bevetté, és az 1700-as évek végére először a franciáknál, majd az 1800-as évek elejétől Közép-Európában is elterjedt, hogy „alkotmány” nélkül csonka minden ország joga, enélkül nem teljes az állami élet. Ennek csak néhány országban álltak ellen, és itt is általában azért, mert a tudatosan megalkotott alkotmányra törekvő erők ezzel együtt a fennálló rend alapos átszabását is meg akarták valósítani, így ahol a fennálló állapotok védői erősek voltak, ott elmaradt ennek létrehozása. Ennek mintaországai Anglia és éppen Magyarország voltak, de a létrejött alkotmányeszme ezekben az országokban is elterjedt, mégpedig egy olyan fordulattal, hogy a régi közjogi szabályokat mint történeti (nem írott) alkotmányt kezdték felfogni. A Szent Korona-tan akkor már több évszázados eszméjéből így lett az 1800-as évek első felében az ezeréves magyar alkotmány eszméje.
A fenti elemzés veti fel, hogy milyen fokban térjen el az új alkotmány által rögzített intézményrendszer az elmúlt hatvan, illetve húsz évben kialakulthoz képest. Lehetséges ugyanis csak pusztán szimbolikus alkotmányozás, amikor lényegében egy új elnevezés alatt a régi tartalom jelenik meg, mint ahogy igazságügyi miniszterként Dávid Ibolya sürgette 1999 végén, hogy ne a Rákosi Mátyás idején hozott 1949. évi XX. törvény legyen az alkotmányunk neve. A másik véglet, amikor a teljes fennállót eltörölve alapvetően új intézményeket és szabályokat hoz létre az új alkotmány, miként 1789 után a franciák tették, és a fennállóval szakítás közben még a királyt is lefejezték ennek demonstrálásaként. Milyen megoldást választ e téren a mai alkotmányozó többség? Az elmúlt két hónap retorikája a választás eredményének forradalomként minősítésével az utóbbit valószínűsíti, ekkor azonban a gondot az jelenti, hogy a részletező törvények megalkotása előtt az újításoknak a lényeget illetően már az alkotmányozók fejében kell lennie, hisz nem lehet a részletezések átgondolása közben visszanyúlni és módosítgatni az éppen elkészült és ünnepélyesen kihirdetett alkotmányt.
A meglévő intézmények változatlanul hagyása, vagy ezzel szemben komolyabb változtatásuk pedig nagy dilemmát jelenthet most az alkotmányozóinknak. Például a bírósági rendszerünket 1997-ben egy olyan pályára állították át az olasz minta alapján – teljesen eltérve a számunkra addig irányadó némettől és általában a nyugat-európaitól –, amely az eltelt tíz évben az olaszhoz hasonlóan a bírói kar belső politikai csoportosulásokra bomlása felé indult meg. [Lásd a Tisztességes Bírósági Igazgatásért Közhasznú Egyesület (Tibike) szerveződését bírói egyesületként a balliberális értelmiség és média csoportjaira támaszkodva, míg velük szemben a bírói kar vezetőinek nagyobb része a nyilvánosság előtt folytat küzdelmet!] Ha ez a tendencia folytatódik, akkor valószínűleg mi sem kerülhetjük el az olasz bírói karnál látott nyílt politikai táborokra bomlást, a „vörös” és „barna” bírák sorainak utcákon, tógában vonuló tüntetéseit. És nem tudni, hogy ilyen fejlemények esetén mi lesz az ügyészséggel, amely a mai, Országgyűlés alá rendeltségében eddig még nem indult meg a bírói kar átpolitizálódása felé – vagy legalábbis a nyilvánosságban nincs erről információ –, de nem valószínű, hogy érintetlenül hagyná ezt a szektort a bírói kar további átpolitizálódása. Mielőtt belevennénk tehát a bíróságok igazgatásának és az ügyészi szervezet központi irányításának mai formáját az új alkotmányba, részleteiben is végig kellene gondolni ezt a problémát.
Az új alkotmány feltehetőleg szűkíti majd az alkotmánybíróság jogkörét – hisz a világban példa nélküli módon széles a hatásköre, de még meg kell válaszolni, hogy mi legyen a régi alkotmányon nyugvó alkotmánybírósági döntési anyag sorsa. Hogy az arányokat lássuk, említeni kell, hogy a mintegy húszoldalnyi alkotmánnyal szemben ott áll a régi alkotmányon nyugvó húszezer oldalnyi alkotmánybírósági döntési anyag. És hogy a kettő viszonyában a lehetséges fontossági sorrendet lássuk, érdemes 1994-ből idézni Sólyom Lászlót, az akkori alkotmánybírósági elnök szavait egy interjúból, aki szemben állva egy új alkotmány gondolatával azt mondta, hogy az alkotmánybírákat, bár nem örülnének neki, de tulajdonképpen nem zavarná az új alkotmány létrejötte, mert ők nem az írott alkotmányra alapozzák elsősorban a döntéseiket, hanem a saját döntéseikből létrejövő „láthatatlan alkotmányra”. Ezt szem előtt tartva kell akkor most kérdezni, hogy mi legyen a régi alkotmányon alapuló döntési anyaggal, a húszezer oldalnyi alkotmánybírósági határozatokkal. A Sólyom-féle válasz csak az lehet, hogy az új alkotmány nem is érintheti ezt (sőt ez ellenőrzi majd az újat!), de ha komolyan alkotmányozni akar az Országgyűlés, akkor valamilyen módon meg kell törnie a régi döntési anyag hatályban tartását.
A még lehetséges előkérdések közül egy utolsó legyen az alkotmány jogforrási helyzete. A rendszerváltás után az új alkotmány megalkotásának elhalasztása miatt maradt az a helyzet, hogy az alkotmány a törvények közé besorolva csak egy a minősített törvények között. Felmerül azonban az alkotmány fontossága miatt ennek kiemelése a törvények közül, és valóban nagybetűvel írva az alkotmány legfelső jogforrási szintre emelése, hisz alkotmányból csak egy van. Szimbolikusan ez jobban megfelel annak, hogy az egész államéletünk ezen nyugszik. Jogtechnikailag megoldás lehetne erre, hogy a törvényjavaslatok feletti legmagasabb szinten az Országgyűlés csak alkotmányozó határozatokkal tudná módosítani az alkotmányt, amit nem kezdeményezhetne minden törvénykezdeményezési joggal rendelkező, hanem csak átfogóbb politikai testületek, és ugyanígy az alkotmánymódosítás eljárása is el lenne választva az egyszerű törvénymódosítási eljárásoktól.

A szerző alkotmányjogász, egyetemi tanár