A felülvizsgálati kérelemnek nincs törvényes alapja

A 4-es metró építésére vonatkozó szerződést az 1998-as választások előtt egy hónappal Medgyessy Péter, a Horn-kormány pénzügyminisztere és Demszky Gábor főpolgármester írta alá. A megállapodást a választások után megalakult Orbán-kormány 1998 novemberében felmondta, mert túlzottnak találta a költségeket, és kifogásai voltak a kivitelezés módjával is. A folyamatba tett perben a főváros annak kimondását kérte, hogy a kormánynak nem volt joga a szerződés felbontására.
A bíróság a keresetnek azzal az eltéréssel adott helyt, hogy nem foglalt állást az alábbi kérdésben: „a vállalt központi költségvetési hozzájárulás biztosításának mi a tényleges módja, illetve a felperesnek van-e alanyi joga arra, hogy a költségvetési fedezet hiányában is marasztalást követelhessen.”
A fővárosi önkormányzat ezt követően előterjesztett keresetében százmilliárd forintot követelt az államtól. A Legfelsőbb Bíróság az elsőfokú bíróság ítéletét megváltoztatta és a keresetet elutasította, mert a szerződésben megállapított kötelezettségvállalás mögött nem volt országgyűlési hozzájárulás. Mivel a főváros a teljesítésre, illetve a kártérítésre irányuló pert elvesztette, várni lehetett, hogy a főváros és az állam között a 4-es metró létesítése miatt keletkezett vita lezárul, hiszen a főpolgármester nyilatkozata szerint bizonyos feltételek mellett a főváros elállna a metróper folytatásától, és Manninger Jenő, a Közlekedési és Vízügyi Minisztérium politikai államtitkára szerint is 2003–2004-ben megkezdődhet közös beruházással a metró építése.
Nem lehet vitás, a megegyezés közös érdeket szolgálna, mert Budapest közlekedése a főpolgármester szerint is hamarosan ellehetetlenül, és a közlekedés korszerűsítése, új villamosvonal kialakítása, illetve a meglévő vonalak felújítása csak közös erővel lehetséges. Azonban a főpolgármester megegyezés helyett a per folytatása mellett döntött, és a Legfelsőbb Bíróság ítélete ellen felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő. A fővárosi önkormányzat a felülvizsgálati kérelmében az államot a szerződésben foglaltak szerint teljesítésre, illetve nem teljesítés miatt kártérítésre kérte kötelezni.
A felülvizsgálati kérelem főbb indokai a következők:
1. A jelen perben elbírált jog azonos a megállapítási perben elbírált joggal, ezért a megállapítási perben hozott ítélet jogereje kizárja azt, hogy a folyamatban lévő teljesítésre irányuló perben a bíróság a megállapítási ítélettől eltérő álláspontra helyezkedjen, és a felperes perbeli keresetét más jogalapra helyezkedve elutasítsa.
2. A jogerős ítélet alkotmánysértő, mert a hatályos jogszabályok nem támasztják alá a jogerős ítéletnek azt az álláspontját, hogy a kormány magánjogi kötelezettségvállalásainak érvényessége az Országgyűlés jóváhagyásától függ. Az alkotmányos szabályokból az vezethető le, hogy a kormány az állam ügyvezető szerve, a pénzügyminiszter az állam törvényes képviselője, akinek képviseleti joga kiterjed az állam nevében való fizetési kötelezettség vállalására.
Az állam a vagyoni viszonyok terén abszolút jogképességgel rendelkezik, így az államháztartási törvény sem korlátozza az alperes magánjogi jogképességét. A költségvetési szabályok alkalmazása nem érinti a felek között létrejött megállapodás polgári jogi jellegét. Az államháztartási törvényben szabályozott hatásköri és eljárási szabályok az állami szervek belső működésére vonatkoznak, a belső eljárási szabályoknak pedig nem lehet polgári jogi tartalmat tulajdonítani. E szabályok megsértésének nem lehet polgári jogi hatálya. Ezért a felperes szerint a pénzügyminiszter jognyilatkozata köti az alperest.
3. Az alperes szerződésszegése miatt a felperest a Ptk. 313. §-a alapján kártérítés illeti meg.
A Legfelsőbb Bíróság az anyagi és eljárási szabályok megtartásával hozta meg ítéletét, ezért – úgy vélem – a felülvizsgálati kérelemnek nincs törvényes alapja.
ad 1. Az ítélt dolog kérdése.
A folyamatban lévő perben a bíróságnak elsősorban arról kellett döntenie, hogy a megállapítási perben hozott ítélet anyagi jogi hatálya mennyiben terjed ki a perben érvényesített igényre. A megállapítási per tárgya annak megállapítása volt, hogy a pénzügyminiszter szerződést bontó nyilatkozata érvényes-e. A jogerős ítélet megállapította, hogy a felek megállapodására vonatkozó azonnali hatályú felmondás érvénytelen. A Legfelsőbb Bíróság ítéletében azt is kiemelte, hogy a bíróság nem foglalt állást abban, hogy a szerződésben „vállalt központi költségvetési hozzájárulás biztosításának mi a tényleges módja, illetve a felperesnek van-e alanyi joga arra, hogy a költségvetési fedezet hiányában marasztalást követelhessen”.
A felek által megkötött szerződés nemcsak polgári jogi, hanem közjogi (közigazgatási) elemeket tartalmaz, ezért a helyes tényállást a szerződés valamennyi tényállási elemének egybevetése alapján lehet megállapítani. A megállapítási perben az ítélet csupán a felmondás jogszerűsítését bírálta el, abban a tekintetben, hogy a megállapodás alapján kikényszerítő kötelezettség keletkezett-e, az ítélt dolog kérdése fel sem vetődhet, mert a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati ítélete a jogerős ítélet indokolásának erre vonatkozó kitételeit mellőzte.
Lehet a megállapítási perben hozott döntést, a lefolytatott peres eljárás helyességét vitássá tenni, ahhoz azonban nem férhet kétség, hogy a jogerős ítélet csupán a felmondás jogára terjedt ki, a felmondás érvényességének kérdését döntötte el, és nem rendezte a felek közötti jogviszonyt a maga teljességében.
A Pp. 229. §-a értelmében az ügy érdemében hozott ítélet csak annyiban válik jogerőssé, amennyiben a keresettel érvényesített jog iránt határoz (anyagi jogerő), ebből következik, hogy a teljesítésre, illetve a kártérítésre irányuló igény elbírálásánál az ítélt dolog kérdése nem merülhet fel. A jogerő nem áll útjában annak, hogy a fél korábbi ítéletben homályban hagyott valamely kérdést új perben tiszázzon. A jogerő határait a keresetbe vett jog, az alapul szolgáló tényállás jogkövetkezményei adják meg. A jogerő nem a kereset alapjául szolgáló jogra, hanem csak a keresetbe vett jogra terjed ki.
Nem lenne érdektelen, de a peranyag tárgyszerű értékelése nem indokolja annak vizsgálatát, hogy a megállapítási perben miért maradt el a peres felek jogviszonyának teljes körű rendezése.
ad 2. A jogviszony kérdése, a megállapodás minősítése.
A felülvizsgálati kérelem szerint a jogerős ítélet tévesen biztosít egyoldalú többletjogot, immunitást az alperes számára, ilyen előjog az államot nem illeti meg; a kormány magánjogi kötelezettségvállalásának érvényessége nem függ az Országgyűlés jóváhagyásától.
A jelen ügyben központi költségvetésből támogatott önkormányzati beruházásról van szó, ezért utalnunk kell az állami költségvetés jelentőségére. A költségvetés a kiadások és bevételek oly részletes előirányzása, amelynek célja a gazdálkodásnak egy következő időszakban való tervszerű folytatása, és amellett a háztartás gazdasági egyensúlyának lehető biztosítása. Az államháztartás irányítása tehát az egész közgazdaság sorsára kiható jelentőségű. A közháztartások vitelében mindenki, fel a pénzügyminiszterig és a kormányig, mint megbízott szerepel. Irányadók a megbízás szabályai. Az állami költségvetés megállapítása alkotmányunk szerint az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
Téves tehát az, hogy a költségvetési törvényben és az államháztartási törvényben szabályozott eljárási és hatásköri szabályok csupán az állami szervek belső működésére vonatkoznak, nem lehet nekik polgári jogi tartalmat tulajdonítani.
Állami tartozás kétféle módon keletkezhet. Az első eset az, amikor a tartozás közvetlenül valamely jogszabály rendelkezéséből folyik, a másik esetben az állami tartozás valamely hatóság döntésén alapul. Nincs olyan korlátozás, hogy a miniszterek ne hozzanak olyan rendelkezéseket, amelyeknek végrehajtása valamely kiadás keletkezését vagy növelését idézi elő. Az államháztartási és a költségvetési törvény szerint csak abban van korlát, hogy a miniszterek azon számadási ágakat illetően, amelyekre nézve a költségvetési törvényben felhatalmazást kaptak, csak a rendelkezésre álló hitel erejéig utalványozhatnak.
Az adott esetben is ilyen kötelezettségvállalásról van szó. Az alperes arra vállalt kötelezettséget, hogy a támogatás tárgyát képező sajáterő-hozzájárulás és az adósságszolgálat mindenkori költségeinek hatvan százaléka a beruházó részére a központi költségvetésből az Államkincstárnál vezetett projektszámlán rendelkezésre álljon.
Az államháztartási törvény 31. §-a szerint az Országgyűlés a költségvetési törvényben meghatározza – egyebek között – a helyi önkormányzatoknak juttatandó címzett, cél-, és egyéb támogatásokat. Az államháztartási törvény 33. § (1) bekezdése értelmében a kezesség az Országgyűlés felhatalmazása alapján vállalható; a 42. § (1) bekezdése szerint a költségvetési törvényben meghatározott célra történő kezességvállalásról a kormány nyilvános határozattal dönt, majd a kezességvállaló szerződést az állam nevében a pénzügyminiszter írja alá. Az állam kezességvállalása előkészítésének rendjét a 151/1996. (X. 1.) kormányrendelet szabályozza.
Törvényadta korlátozás tehát, hogy az adott esetben a szerződéskötés és a folyósítás csak a költségvetési törvényben foglalt előirányzatok alapján történhet. Ennek hiányában a szerződés nem hatályos, annak alapján keletkezett kiadást – költségvetési hitel hiányában – közpénzekből utalványozni nem lehet. Téves tehát a felperesi álláspont, amely szerint az államháztartási és költségvetési szabályok a megállapodás érvényességére nincsenek hatással; a megállapodás kötelező érvényű, és fizetési kötelezettséget ró a felekre.
A szerződő felek tisztában voltak azzal, hogy a pénzügyminiszter képviseleti jogát a Legfelsőbb Bíróság által helyesen felhívott jogszabályok keretei között gyakorolhatja; a felperes ennek ismeretében állapodott meg a pénzügyminiszterrel. Ebben az esetben nemcsak egyszerűen tevékenységi kör túllépéséről, hanem ennél többről, az előzőekben említett és az ítéletben felhívott jogszabályok megsértéséről is szó van. A szerződés abba a jogszabályba ütközik, amely a kormány bizonyos tevékenységét engedélyhez (feltételhez) köti. [Ptk. 200. § (2) bek., 215. § (1) bek.]
Téves az az álláspont is, amely szerint a kormány, mint az állam végrehajtó szerve, jogát visszaélésszerűen gyakorolta, amikor az 1998–1999. évi költségvetési törvényjavaslatában a metró-költségvetési előirányzatot nem szerepeltette, ezért nem hivatkozhat a költségvetési előirányzat hiányára. A költségvetési fedezet biztosítására azért sincs lehetőség, mert a költségvetési hitelkeret módosítása, hitelátruházása a költségvetési törvény fejezetei, címei vagy rovatai közt lehetséges. Ilyenkor sem a költségvetési hitel összege, sem annak rendeltetése nem változik meg, hanem a felhatalmazás időkorlátja módosul. Az adott esetben a beruházás többlettámogatása a költségvetési törvényben nem szerepel, ezért nincs lehetőség a hitelkeret módosítására sem.
Az Országgyűlés hatáskörét nem korlátozza az, hogy a költségvetési előirányzat előkészítése kormányzati funkció. A kormányzati aktusok nem alkalmasak arra, hogy bírósági eljárás tárgyai legyenek. Ezek természetük miatt még a legszélesebb hatáskörű francia államtanács hatásköréből is ki vannak véve.
A költségvetés összeállítása az állam egész működési körének és az összes állami feladatnak szükségszerűség és időszerűség szerinti elbírálását, az állam egész működési programjának megállapítását jelenti. E feladat ellátása – a törvény szerint – a kormányra hárul. Ezért a költségvetés, illetve a költségvetési előirányzat felülvizsgálatára a bíróság nem hivatott. A bíró a törvények és a törvények alapján keletkezett és kihirdetett rendeletek szerint tartozik eljárni és ítélni. A rendesen kihirdetett törvények érvényét kétségbe nem vonhatja.
Egyébként képviselői indítvány alapján az Országgyűlés megtárgyalta és elvetette a költségvetési törvénybe történő felvételére irányuló törvényjavaslatot. Tehát a felperes igénye felől az Országgyűlés határozatot hozott.
ad 3. A kártérítési igény.
A felperes nem kérheti a szerződés megkötéséből eredő kára (negatív interese) megtérítését, mert ismeretében volt annak, hogy a szerződés érvényessége, hatályosulása az Országgyűlés hozzájárulásától függ és számolhatott azzal, hogy a parlamenti választások után megalakuló Országgyűlés és kormány a metró építésére vonatkozó beuházás módját vagy lehetőségét a koalícióban lévő szerződő felektől eltérően ítéli meg. Kérdés: a felek jogaikat jóhiszeműen gyakorolták-e, amikor ilyen bizonytalan helyzetben szerződést kötöttek? [Ptk. 4. § (4) bek.]
A felperesnek az államháztartási (költségvetési) törvények meg nem felelő szerződése alapján költségvetési támogatás követelésére alanyi joga nincs, és nem teljesítés miatt kártérítést nem követelhet.
A szerző nyugalmazott tanácsvezető bíró