Nemzeti védernyő az uniós földpiacon

Az európai mezőgazdaságot történeti hagyományai és az új kihívások minőségileg megkülönböztetik más földrészek versenyképes mezőgazdaságától. Európában a viszonylag magas népsűrűség és a sérülékeny településszerkezet régóta nem érheti be az agrártermelés haszonelvűségével, tehát hogy az a végterméket a legkisebb ráfordítás mellett a legnagyobb hozamban állítsa elő. A gazdasági teljesítményen túl követelmény a települések fenntartása, a lakosság foglalkoztatása, a fenntartható fejlődés jegyében pedig a természeti erőforrások ésszerű felhasználása, a környezetvédelem, a vidék és a táj értékeinek, a helyi közösségek kultúrájának megőrzése, egyszóval a társadalom életminőségéhez való tevékeny hozzájárulás. Ez az értékalapú agrárpolitika 1945 után az EGK, majd az EU keretében szerves fejlődésen ment át, intézményrendszerének pedig egyik központi eleme a mezőgazdasági üzem.
Az EU tagállamainak a felében az állam földviszonyokba való közérdekű beavatkozása úgy valósul meg, hogy a nemzeti agrárjog a mezőgazdasági üzemet teszi a földtulajdon és a földhasználat közös szabályozó egységévé. (Ilyen rendszert működtet a francia, a dán, a spanyol, a portugál, az ír, a holland és az osztrák agrárjog, továbbá a nem uniós tag Norvégia. Az újraegyesítésig ezzel élt Németország is.)
Az agrárüzemi szabályozás logikájának és módszereinek megértéséhez látni kell az alkalmazkodás kényszermechanizmusát, amely e modellt történetileg létrehozta, a megváltozott feltételekhez igazította, most pedig a közösségi jog XXI. századi követelményeivel szembesíti. Az üzemszabályozás a polgári földreform védelmére, a családi gazdaságok megszilárdítására (életképes birtokméret, a családi munkaerő foglalkoztatása), a nagybirtok visszarendeződésének meggátlására jött létre. Ahogy a 80-as évektől az EU a főbb agrártermékeknél elérte, majd jóval meghaladta önellátási szintjét, új feladat lett a túltermelés visszafogása. Az EU agrárpiacain évtizedek óta már nem szabad verseny folyik, hanem termelési korlátozás érvényesül, amit a WTO új rendszere – az importvédelem leépítésével és az exporttámogatás tilalmával – drákói kényszerré szigorít. A fontosabb termékpiacokon (a zöldség-gyümölcs ágazatot kivéve) a támogatható (tehát a piacra jutást biztosító) termelői kapacitást a tagállamokra, illetve régiókra lebontott kvótarendszer osztja el. A kvóta – mint előírt mennyiségű és minőségű termék előállítása iránti jog – maga is forgalomképes, átruházható, árutermészetű termelési tényező: mindenkori birtokosa javára szavatolja a tőkejavaknak és az üzemszervezetnek működő tulajdonkénti, jövedelmet hozó működtetését.
A termelés- és piacszabályozás, továbbá az agrártámogatás rendje fontos szerepet szán az üzemszabályozásnak. A túltermelési válság veszélye nem tűri a korlátlan üzemméretet és a termelői kapacitásnak pusztán az üzemben tartó profitérdekeihez igazodó, tetszőleges bővítését. Emiatt az állam az üzemszabályozással avatkozik be az agrárüzem megengedhető földlekötésébe – korlátozza az üzemméretet, az egy üzem által művelhető föld mennyiségét. Eszerint a nemzeti és a közösségi támogatásra nem lehet jogosult bármely gazdaság. Ebben csak az az üzem részesülhet, amelynek mértéke a nemzeti agrárjogban meghatározott birtokminimum és -maximum határai közé esik. Az üzemméret rögzítése – elsajátítási oldalról a nagybirtok társadalmi uralmának kizárása – így elégít ki egy másik közérdeket, a túltermelés megelőzését.
Az üzemszabályozás mindmáig sikeres intézménye a római szerződés 56. cikke alapján, tehát a tőke szabad áramlásának minden más szempontot maga alá rendelő elsőbbségi igényei miatt szembesül a legújabb kihívással, ami a földviszonyok tulajdoni-használati rendjében a tagállami szuverenitás felszámolásával áll elő. E fordulat kulcsszerephez juttatja a nemzeti üzemszabályozást. Ha ugyanis az állam (a tőkeszabadság miatt) kénytelen lemondani róla, hogy saját földalapjára nézve a gazdasági szereplők földtulajdonszerzését és földhasználatát közérdekből korlátozza, úgy e közcélt már csak az üzemméret és az üzemvitel tárgyi-alanyi feltételeinek saját hatáskörű szabályozásával teljesítheti. A kötelező érvényű közösségi jog a jövőben megtiltja, hogy a nemzeti jog különbséget tegyen a természetes és a szervezeti (jogi) személyek tulajdonszerzési képessége közt, így utat nyit a bel- és külföldi óriáscégek földtulajdoni monopóliumának. Ilyen helyzetben a nagybirtokrendszer kialakulását a nyugati agrárjog is csak egyféleképp akadályozhatja meg. Azzal, ha fenntartja a mezőgazdasági üzemszabályozást: valamennyi üzemtípus számára egyenlő földlekötési feltételeket szavatol a földhasználat jogcímétől (tulajdon és/vagy bérlet) függetlenül, ugyanakkor a működtethető üzemméretet egységes ismérvek alapján, ésszerűen korlátozza.
Mivel zárja ki az üzemszabályozás a nagybirtok mai és jövőbeli létrejöttét? Azzal, hogy nem a tulajdonszerzésre, hanem a földhasználóra mint felelős üzemben tartóra összpontosít: a jog vele szemben ír elő a közigazgatási hatóság által kikényszeríthető alanyi és tárgyi követelményeket. Ezek, mint az agrárüzem ismérvei, a gazdaság földlekötésére és földhasznosítására egyformán kötelezők függetlenül attól, hogy a gazdálkodás földtulajdonon, avagy földhasználati jogcímen alapul. (Így válik elkerülhetővé, hogy az állam magát a tulajdonszerzést korlátozza, hiszen bármekkora föld tulajdonosa legyen is valaki, csak egyetlen üzemet tarthat fenn, és annak csak a törvény által maximált területén gazdálkodhat. Ezt az intézménytípust a francia jog alakította ki.) Melyek az agrárüzem főbb ismérvei? Az üzemvezető földhasználó letelepedettsége, mezőgazdasági főfoglalkozása, ilyen szakképzettsége, a gazdálkodásnak döntően a személyes és családi munkaerőre támaszkodó teljesítési kötelezettsége, az üzemvezetésért önállóan vállalt anyagi-szakmai felelősség, továbbá az üzemméretnek birtokminimum és -maximum meghatározásával korlátozása.
A fenti általánosítást néhány példával világítjuk meg. A spanyol jog a földforgalom közigazgatási (engedélyező s ellenőrző) eljárásával a földtulajdont és a földbérletet a birtokmaximum rendje alá vonta. A bérlő és a földtulajdonos csak élethivatású mezőgazda lehet. A birtokos saját és bérelt földje nem lehet több 50 hektárnyi öntözött területnél, 500 hektárnyi öntözetlen földnél, külterjes állattartásnál pedig 1500 hektárnál. A francia jog által működtetett birtokminimum és -maximum rendje a földtulajdonos és a földbérlő üzemére azonosan kiterjed. A rendszer a minimális üzemméret (SMI) országos egységén alapul (25 hektár), ami mindkét irányban, tehát az üzem maximális és minimális mértékének szabályozásánál meghatározó. A típusméret rugalmas rendezést enged: a helyi adottságok (művelési ág, termesztéstechnológia stb.) alapján a 25 hektáros alapegység százalékos arányban csökkenthető, avagy szorzószámmal növelhető. (Így a birtokmaximum a nizzai üvegházi szegfű termesztésénél fél, az alpesi hegyi legelőknél 250, míg gabonatermesztésnél az üzemméret 40 és 150 hektár közt engedélyezhető.) Dániában az agrárüzem területe (se tulajdoni, se bérleti címen) nem haladhatja meg a 125 hektárt. Fontos, hogy a birtokminimum és -maximum végrehajtását az agrárjog kikényszeríti. Így a francia jogban ez a földrendező bizottság feladata: a többletföldterületet az üzemben tartó köteles más jogosultnak elidegeníteni (bérbe adni), ha erre nem hajlandó, ezt helyette a hatóság teljesíti.
A mezőgazdasági üzemszabályozás jogalapja – ezen belül a nagyüzem korlátlan méretének ésszerű keretek közé szorítása s ezzel a bérmunkára épülő nagybirtokrendszer kizárásának esélye – Magyarország számára most és a jövőre nézve is alkotmányosan fennáll. Sem az EU közösségi joga, sem a luxemburgi megállapodás nem zárja ki, hogy e szabályozást csatlakozásunkig megvalósítsuk, uniós tagként pedig fenntartsuk. Itt csak röviden jelezhető: a szabad tőkeáramlás brüsszeli igényét egy kivétel áttöri. Eszerint „a beáramló tőkemozgást korlátozó nem diszkriminatív (értsd: nemzeti elbánást nyújtó) intézkedések megengedettek, ha objektív és állandó feltételeken alapulnak, amelyeket közzétettek, és a közérdeket érvényesítő kötelező elvárások támasztanak alá. Minden esetben tiszteletben kell tartani az arányosság elvét” (EU-bizottság 97/C/220/06. sz. közleménye). Az Európai Bíróság szerint gazdasági ok nem támasztja alá a közérdeket érvényesítő kötelező elvárást. Mindez azonban nem gátol(hat)ja, hogy a magyar jog az agrárüzemi szabályozókkal, köztük a birtokminimum és -maximum rögzítésével és kikényszerítésével társadalmi-gazdasági szempontok szerint elfogadható mértékre korlátozza a nagyüzem földlekötését. Ennek (birtokpolitikai, vidékfejlesztési vagy agrárorientációs) törvényben rendezése azért nem ütközik a közösségi jogba, mert hatásai csak közvetve gazdaságiak. A szabályozás célja és közvetlen joghatása viszont – mint közérdekű és a jogalkotót kötelező társadalmi elvárás – a polgárosodás igényének tesz eleget. A tőkés nagybirtokrendszer uralmának – a korlátlanul szabad földpiacnyitással kényszerű – megtűrése ugyanis nemcsak a mezőgazdaság és a vidék gyarmatosítását pecsételi meg, hanem az egész társadalom polgári fejlődését kizárja. A semmilyen (vélt vagy valós) előnnyel ki nem egyenlíthető értékvesztés pedig a globalizmus csapdájává tenné az uniós csatlakozást.
Az üzemszabályozással a törvény részben országos normák alapján, részben a régiók és a kistérségek szerint rögzítheti a kis-, a közép- és a nagyüzemtípus ismérveit, a minimális és maximális birtokméret határait. Ahhoz, hogy a megengedhető földlekötés megfeleljen a föld „eltartóképességének”, és rugalmasan kielégítse a társadalmilag elismert szükségleteket, a birtokminimum és
-maximum meghatározásához számos tényező szerepét, kölcsönhatását kell mérlegelni (talajminőség, művelési ág, termesztéstechnológia, környezeti, ökológiai hatások, a térség földellátottsága, munkaerő-piaci helyzete, a helyi társadalmi sajátosságok stb.). A méretkorlát minden releváns szempontból csak ésszerű lehet: a közérdek mellett számolnia kell az üzemben tartó termelési és nyereségérdekeivel is.
E szabályozó modell nem zárná ki, hogy adott térségben és feltételek alapján a termelés (feldolgozás, értékesítés) nagyüzemi keretekben szerveződjék meg. (Nem arról van szó, hogy a nagyüzem – meglévő erőforrásait feladva – kisparcellás, a mérethatékonyságról lemondó kisüzemi működésre kényszerüljön.) Ugyanakkor viszont bármely üzemben tartó – tőkeerejétől, cégtípusától függetlenül, tehát a globális óriáscég is – kénytelen lenne alávetni gazdálkodása üzemi és földlekötési feltételeit az agrárüzem egységes rendszerének, ezen belül a birtokmaximumnak. Emiatt a tőketulajdonos semmilyen címen nem tarthatna fenn egynél több mezőgazdasági üzemet, ennek mérete pedig nem haladhatná meg a törvényes maximumot. Ezt részben közigazgatási szankciók szavatolnák (bírság, az agrártámogatásokból kizárás stb.), részben pedig az, hogy a Nemzeti Földalap intézkedne a többletföld elvétele és az arra jogosult földhasználónak juttatása iránt.
Az üzemszabályozás állami földkészlet-gazdálkodást valósíthat meg azzal, hogy közigazgatási eszköztárral beavatkozik az agrárüzem megengedhető földlekötésébe, az üzemlétesítés és
-működtetés törvényi ismérveivel pedig az üzemben tartóval szemben a gazdálkodás közérdekű követelményeit érvényesíti (környezetkímélő technológia, tájvédelem, az életminőség szempontjai stb.). A nagybirtokrendszer elkerülése így utat nyithat a helyi természeti és emberi erőforrásokra építő, fenntartható mezőgazdasági ökoszociális modelljének. Ez századunkban nemcsak társadalmilag, hanem a gazdasági haszonelvűség mércéje szerint is felette áll az agrárnagyüzem iparszerű tömegtermelésének, így visszaszerezheti a globalizmus által pusztulásra ítélt, értékalapú birtokpolitikát.
A szerző az MTA doktora, tudományos tanácsadó