Egy parlamenti szavazás tanulságai

A parlament – az ellenzék és a társadalmi szervezetek viharos ellenzése mellett – viszonylag rövid idő alatt megszavazta a kórházak magánkézbe adását lehetővé tévő új törvényt. Megszavazta még a nyári szünet előtt, hogy július elsején életbe léphessen.
A köztársasági elnököt több oldalról is ostromolták, hogy küldje el a törvényt aláírás előtt alkotmánybírósági ellenőrzésre. Akkor – vélték a javaslattevők – egyelőre biztosan nem lesz életbe léptethető. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróság megkeresése helyett maga fejezte ki aggályait a törvénnyel kapcsolatban, és újabb megfontolásra visszaküldte az Országgyűlésnek, hogy azt újra megtárgyalja. A parlament elnöke a kézbesítés napjának estéjére új ülést hívott össze, és azon érdemi tárgyalás nélkül ismét szavazást tartatott a törvényjavaslatról. Azt az Országgyűlés csekély többséggel ismét elfogadta.
A köztársasági elnöknek tanácsot osztók most mondhatják: Lám, miért nem fogadta meg a mi javaslatunkat? Mit ért el figyelmeztetéseivel, a nagyobb konszenzus keresésével? És a közönség, az alkotmányos kérdésekben még mindig tájékozatlan, bizonytalan közönség rá fog bólintani: Csakugyan, megmondták az okosok, miért nem hallgatott rájuk a professzor úr?
Nem tudja a közönség, s nem figyeltek rá a buzgó tanácsadók sem, hogy az Alkotmánybíróság az elnök kérését csak akkor tárgyalja, ha az elnök az általa alkotmányellenesnek tartott törvényhely és az azzal szemben álló alkotmányszakasz megjelölésével kér véleményt. Arra az alkotmánybíróság nem kötelezhető, hogy végigbogarássza alkotmányossági szempontból a törvény javaslatát, hátha talál abban valami alkotmányelleneset.
Az elnök viszont, aki ért a joghoz és az alkotmányhoz, úgy találta – álláspontom szerint helyesen –, hogy a törvénnyel kapcsolatban sok aggodalom merülhet fel, de alkotmánysértő rendelkezés nem található a szövegben.
A kórháztörvény nem foglalkozik az alkotmányossági alapproblémával: minden magyar állampolgárnak alanyi jogon jár a legmagasabb szintű betegellátás, valamint joga van a testi-lelki egészséget biztosító környezethez. Az állam e jogokat a betegellátás és a társadalombiztosítás rendszerén keresztül biztosítja, de az alkotmánybíróság már régebben rámutatott, hogy amennyiben az egészségügyi pénztár forrásai az igények fedezetére nem elégségesek, a költségvetésből kell a különbözetet fedezni.
A betegellátás fedezete a költségvetésen belül alkotmányosan előírt közfeladat. Ütközés esetén megelőz tehát minden olyan feladatot, amely ugyan politikai cél, program, de nem alkotmányos kötelezettsége az államnak. Ebben a kérdésben az elnöknek mint az alkotmányosság őrének feladata figyelni, hogy az alkotmányos jogok ne sérüljenek.
A jelenlegi helyzetben a lehető legmagasabb szintű ellátás, mindannyian tudjuk, nincs biztosítva. Még azon a szinten sem, amit az Alkotmánybíróság mint viszonylagos – számunkra lehetséges – legmagasabbként meghatározott. A területen a rendszerváltás óta inkább visszalépés történt, noha az alkotmányos jogok tekintetében legalább az elért szint őrzése feltétlenül biztosítandó lenne. Ez a mindenkori kormány alkotmányos kötelezettsége.
A jelen törvény nem foglalkozik ezzel, megkerüli ezt az alkotmányossági kérdést. Arról szól, hogy az egészségügy szükséges stabilizálása, valamint a technikai-ellátási szint emelése magánvállalkozók, magántőke bevonásával is megoldható legyen. Indokolásában arra utal, hogy a kormány éppen ezen az úton reméli alkotmányos kötelezettségének teljesíthetővé tételét, mert a szükséges szintemelésre állami pénzből nincs forrása.
Gazdaságossági számítás kérdése, hogy ha az államnak nincs befektethető költségvetési forrása a szükséges szintemelésre (ami egyébként szerintem erősen kétséges, legfeljebb másra kell a pénz nekik), a költségvetés vesz-e fel hitelt és fizeti az államadósság kamatát, vagy magántőke bevonásával oldja meg a befektetési-szervezési szintemelést, és utána e magántőke hasznát garantálja költségvetési forrásból. Azt, hogy a finanszírozás a költségvetést terheli, a törvény nem kérdőjelezi meg, hanem tartalmazza. Eleve nem lehet szerintem állítani, hogy utóbbi megoldás biztosan rosszabb az alkotmányos jogok biztosítása szempontjából, illetve kétségbe vonni, hogy a megoldás nem járhat eredménnyel.
Sok ország küzd azzal a gonddal, hogy a régebben megállapított aktív munkaidő alatti befizetések a megnyúlt életkor alatt igénybe veendő járadékokat, valamint a befizetett betegségbiztosítás a betegellátási költségeket nem fedezi, és ez növekvő költségvetési terhet jelent. A juttatottak tiltakoznak mind a nyugdíjkorhatár, mind a nyugdíjjárulék, mind a betegbiztosítási díjak emelése ellen, mind az ellen, hogy a juttatásokat részben vagy bizonyos szint felett a beteg költségére teljesítsék. A magánosítás e gondra nem megoldás, mert az ellátás forrása továbbra is a költségvetés (illetve az oda történő lakossági és vállalati befizetés) marad.
A törvény indokoltságának és alkotmányosságának döntő szempontja tehát, hogy
1. lesz-e annyi magántőke, amennyi a szükséges színvonalemelést a majdani nyereség jegyében biztosítja,
2. jár-e ez olyan szervezési előnyökkel, amely az intézményekben állítólag még ott rejlő tartalékot felszínre hozza a magángazda gondossága által,
3. tudja-e a költségvetés fedezni mindazon többletigényt, ami jelentkezni fog az egészségügyi dolgozók európai nívójú fizetése miatt, a magasabb műszer- és a jobb elhelyezési, ellátási körülmények biztosítása miatt (ha az tőkebefektetéssel létrejön), s amit még növel a magánműködtető nyereségigénye?
Ha e kérdésekre igennel lehet válaszolni, mégpedig felelősséggel, akkor lehet belekezdeni a magánosításba.
Lényegében tehát a törvény kedvező hatása egyrészt attól függ, jelentkezik-e a szükséges szintemeléshez elegendő magántőke, valamint azoktól a szerződésektől függ, amelyekkel magánkézbe adják a betegellátást vagy annak jelentős részét.
Az állam által a privatizálás folyamatában kötött szerződések e tekintetben nem adnak biztató előképet. Valójában az eddig magánvagyonná lett állami termelő- vagy lakásvagyon sem a köznek, hanem egyes szerencséseknek hozott hasznot, s nem tűnik úgy, hogy e téren sokat tanultunk volna. Amellett a törvény a biztosítékok és feltételek részletes kialakítását rendeleti szintre viszi, tehát a törvényhozás ellenőrzése alól is kivonja – bár az alkotmányossági ellenőrzés e szinten is érvényesíthető.
A törvénnyel szembeni társadalmi ellenkezés egyik oka nyilván a magánosítások terén szerzett sok rossz tapasztalat. Az egészségügyi intézményekben, minden hibájuk ellenére, hatalmas társadalmi vagyon fekszik. Ha azt úgy magánosítják, hogy ez a vagyon csak a leendő tulajdonosnak hoz hasznot, végső soron az össztársadalmat éri hátrány, egyesek előnyével szemben. Társadalmi párbeszéddel, a biztosítékok megteremtésével talán el lehet venni a törvény elleni támadások élének egy részét. Jelenleg a törvény előírt biztosítékrendszere – például a „felmondás csak súlyos és folyamatos szerződésszegés esetén” – inkább a vállalkozót, mint a beteg jogait látszik védeni.
A társadalmi ellenkezés másik oka az egészségügyben dolgozók egzisztenciális félelme. Attól tartanak, hogy róluk, nélkülük születnek majd döntések, miközben a gyógyítás súlyos szakmai felelőssége továbbra is őket terheli. Annak előírását, hogy e téren mit kell és lehet vállalniuk, piaci szempontok szerint nyereségüket növelni akaró vállalkozók fogják eldönteni. A törvény ugyan bizonyos mértékben az együtt gondolkodást, a döntésekben való részvételt biztosítja a kórházi orvosoknak, de kérdés, hogy e biztosítékok a piaci találékonysággal szemben elegendők lesznek-e.
A nemzetközi tapasztalatok a magánintézmények vonalán nem rosszak, bár a vizsgált német területeken a folyamat korántsem haladt még nagymértékben előre. Más kérdés a finanszírozási gond, ami ezzel a strukturális változással nem oldható meg. Hosszú távon csak döntő mértékben megváltoztatott családtámogatási, népesedéspolitikai rendszer nyújthat orvoslást. Átmenetileg a nyugdíjkorhatár kitolása – megfelelő kedvezményekkel elfogadhatóvá téve – és/vagy a járulékok emelése lehet megoldás. A nyugdíjrendszerbe beépített felső határok ma nálunk éppen ellene hatnak e céloknak. Ám ez nem az adott törvény gondja, igaz, hogy erre a leglényegesebb gondra a struktúraváltás nem is ad megoldást. A jogalkotó részéről elképzelhető olyan szándék, hogy a betegellátás korszerű szintre emelése érdekében akár a költségvetési többletterhet is felvállalja, de ez az, amiben a társadalom nem bízik.
A kérdés annyira össztársadalmi érdekű és annyira bonyolult, hogy kapkodva, erőhelyzetből, nem lett volna szabad eldönteni, kivált nem egységes, széles társadalmi egyetértéssel rendelkező koncepció híján. Ma a nézetek homlokegyenest ellenkezők, annak ellenére, hogy a megoldás szükségességében minden kormány egyetértett. A társadalmi egyeztetés létrehozásában mint előfeltételben a köztársasági elnöknek lehetett volna szerepe.
Volna vagy lett volna még mit meggondolni a törvénnyel kapcsolatban, ha az alkotmányossági gondok a szövegben nem is jelentkeznek. Az a mód azonban, ahogy az Országgyűlés az elnök meggondolt felvetésére, az újratárgyalás javaslatára válaszolt, súlyos alkotmányossági kérdést vet fel.
Az alkotmány 26. paragrafusa kimondja: „(2) Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek.
(3) Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és elfogadására ismét határoz.”
Az alkotmány 26. paragrafusa a jogállami rend fontos garanciális szabálya. Még ha a köztársasági elnök nem is a jog tudósa lenne – mint ahogy jelenleg az –, felelősséget visel a jogállami rendért, és ezért megfontolásra felhívó üzenete valódi újratárgyalást, felvetéseinek megfontolását igényli. Ennek az Országgyűlés az esti ülés kitűzésével és azon a szavazás formai megismétlésével véleményem szerint nem tett eleget. Ezzel immár másodszor, de most még élesebb formában tette hatástalanná az alkotmány 26. paragrafusa (2) pontjának garanciális intézkedését. Ez viszont súlyos alkotmányossági gond. Az Országgyűlés felel a jogállam intézményrendszerének nemcsak formai, hanem tartalmi érvényesüléséért is. Ha a házszabály erre valóban módot ad, a házszabály alkotmányellenes. Ha legalábbis nem zárja ki ezt a lehetőséget, ha nincs törvényi szintű biztosítéka a köztársasági elnök figyelmeztetése érdemi érvényesülésének, úgy a jogalkotás alkotmányos mulasztási helyzetben van. Ennek megállapítására, ha az Országgyűlés jelenlegi megosztottságában a kérdést józanul maga nem képes vagy nem hajlandó mérlegelni, az alkotmánybíróság hivatott.
A jogállam lényege a hatalommegosztás egyensúlya. Minden olyan gyakorlat, amely ezt a rendszert megtöri, végső soron a jogállamot veszélyezteti. Nincs olyan politikai látszatsiker, amely ezt a kockázatot megérné.

A szerző jogászprofesszor, egyetemi tanár