A magyar parlamentarizmus válsága

Salamon László
Az Európa országainak nagy többségében – köztük Magyarországon – intézményesített parlamentáris kormányforma legfontosabb jellemzője, hogy a kormány felelősséggel tartozik tevékenységéért az Országgyűlésnek, azaz a kormány a parlament ellenőrzése alatt áll. A parlament ezt az ellenőrzést és az ezen alapuló elszámoltatást a nép megbízásából, a nép nevében végzi. Ugyancsak a nép megbízásából, a nép nevében biztosítja a kormányt bizalmáról (megadva ezzel a kormányzáshoz a felhatalmazást), illetve vonja meg tőle azt. Ez a közjogi konstrukció elválaszthatatlanul összefügg a hatalommegosztás alkotmányossági követelményével, azaz a parlament által megtestesített törvényhozó, illetve a kormány által reprezentált végrehajtó hatalom szétválasztásával. A hatalommegosztás követelménye azon a messzenyúló történelmi gyökerű belátáson alapszik, hogy a hatalom egy kézben való egyesülése zsarnoksághoz vezet. Találóan fejtette ki Bibó István, a hatalommegosztási elmélet klasszikus interpretálójának, Montesquieu-nek a nyomdokait követve, hogy a hatalom ellenőrzésének előfeltétele a hatalom megosztása.
A demokráciával szemben alapvető követelmény, hogy a nép által választott képviselők alkotta népképviseleti szerv (a parlament) a nép mindenkori akaratát tükrözve lássa el feladatait, mivel ő maga nem más, mint a nép közvetett hatalomgyakorlásának eszköze. Ismeretes, hogy a képviseleti (más néven: közvetett) demokrácia természetéből adódó ellentmondásként ez a követelmény a jól működő demokráciákban is csak tendenciájában valósul meg. A modern képviseleti demokrácia ugyanis a szabad mandátum elvén alapszik. Ez azt jelenti, hogy a képviselő tevékenységét autonóm módon gyakorolja, mivel tevékenységéhez és döntéseihez az információk, az általa ismert körülmények és egyéb szempontok szabad, felelősségteljes, önálló mérlegelése szükséges. Ennélfogva a képviselő tevékenységére nézve nem utasítható. Nem utasítható sem választói, sem pártja, sem frakciója és senki más által sem.
Ez az ellentmondás több évszázadon át máig tartó vitát keltett a közvetett demokrácia megítélését illetően. Ismeretes például, hogy Rousseau a képviseleti demokráciát elvi szinten elutasította, mivel az volt a véleménye, hogy a képviselet hajlamos a néptől függetleníteni magát. A vita e végletes végkövetkeztetés elfogadásának soha nem adott igazán esélyt, és uralkodó maradt az a nézet, hogy a képviseleti demokrácia nem mellőzhető, sőt hogy ez a hatalomgyakorlás elsődleges és általános módja. Mindezek mellett a demokráciák működésének mindig is értékmérő szempontja maradt, hogy a nép akaratának tükrözése és a népképviselet autonóm természete ne kerüljön a társadalom számára elfogadhatatlan ellentmondásba.
E két követelmény viszonya mára Magyarországon az elviselhetetlenségig eltorzult. Ma már ott tartunk, hogy a parlament teljességgel képtelen arra, hogy a választópolgároknak a választások időpontja után bekövetkező akaratváltozásait visszatükrözze. Az Országgyűlés a kormány ellenőrzése és elszámoltatása tekintetében feladatát nem teljesíti, és egyéb feladatait is erősen vitathatóan látja el. Oda jutottunk, hogy gyakorlatilag a választások időpontjában egy számítógép pontosságával előre kódolható a következő négy év majdnem minden vitája és majdnem minden szavazásának eredménye. A parlament lényegében ellenzék nélkül működik, de nem azért, mert az nem vesz részt a munkában, hanem mert a vitás kérdésekkel kapcsolatosan a kormánypárti többség által rendre meghozott döntésekben az ellenzék véleménye általában nem jelenik meg. Az Országgyűlés megnyilatkozásai így szinte mindig, minden vitás kérdés tekintetében a kormánypárti többség megnyilatkozásaival azonosak. A kormánypárti többség magatartását a lojális, ugyanakkor felelősségteljes, autonóm alapállás helyett a szervilizmus határozza meg. A parlament gyakorlatilag nagymértékben kiüresedett, és működése formálissá vált. Ez jól érzékelhető olyan jelekből, mint a beszédidő Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek minősített korlátozása, vagy hogy rendszeressé vált tucatnyi olyan törvényjavaslat egy ülésnapra besűrített napirendre vétele és hajszolt tárgyalása, amelyet a nyugati demokráciákban hosszú előkészítés után is hónapokig tárgyalnak. Az ellenőrizetlen kormány a kétharmados döntések kivételével azt ver keresztül az Országgyűlésen, amit akar, és a szervilis kormánytöbbség egy-két esetet leszámítva minden hibát, erkölcsileg és politikailag elfogadhatatlan történést, jogsértést szentesít vagy tudomásul vesz. Nem véletlen, hogy a parlament a társadalom bizalmát tekintve az intézmények sorában az utolsó helyek egyikén áll. A magyar parlamentarizmus működése nem felel meg az alkotmányos elvárásoknak. A magyar parlamentarizmus válságban van.
Ez a válság nem elválasztható a közélet általános erkölcsi, politikai állapotától. A bajok eredete többgyökerű, és komplex orvoslást igényel. Ezek körében közjogi gyógymódokat is igénybe kellene venni.
A kormánypárti képviselők szervilizmusa nem egyedül lelki beállítottság kérdése. Ebben nem kis szerepet játszik a képviselőknek a kormánnyal szembeni, pártközpont által közvetített egzisztenciálisan függő helyzete. A mai többpárti politikai viszonyok között a képviselői mandátum a párt támogatása nélkül gyakorlatilag nem szerezhető meg. Abban, hogy a párt kit indít a választásokon, a kormánnyal együttműködő pártvezetésnek szava van. Súlyosbítja a helyzetet a pártvezetés és a kormány személyi összefonódása. Különösen, ha a miniszterelnök a párt vezetésében meghatározó szerepet játszik. Az itt részletezett helyzet a hatalommegosztást politikai értelemben relativizálja, mivel ugyanaz a párt tartja kezében a végrehajtó hatalmat, amely a kormánypárti parlamenti frakció összetételére és politikájára is meghatározó befolyást gyakorol. Némi iróniával mondva a képviselő mandátuma csak a választópolgárral szemben szabad, a párttal és a frakcióval szemben – legalábbis politikai értelemben – nem.
A parlamentarizmus működését kialakítói nem így képzelték, de az korábban nem is így működött. Paradoxon, hogy függetlenségét tekintve a mai parlament nyomába sem léphet a dualizmus, illetve a két világháború között működő parlamenteknek, pedig azok általában nem demokratikus választójog alapján jöttek létre. Az említett korokban ha egy kormányba vetett társadalmi bizalom megcsappant, vagy a kormány, illetve a miniszterelnök valamilyen súlyos hibát követett el, nem kellett várni leváltásával a legközelebbi választásokig. A dualizmus időszakában és a két világháború között néhány kivétellel választásokhoz nem kötötten, ciklus közben került sor kormányváltásra. Igaz, hogy a miniszterelnökök is félre tudtak állni, ha azt a körülmények szükségessé tették, vagy egyes kérdésekben elszenvedett kudarcaik következtében azt indokoltnak látták. Elegáns módon kényesek voltak presztízsükre. Tisza Kálmán Kossuth honosságának védelmére hivatkozva, Tisza István pedig a választójog kiterjesztése ügyében az uralkodóval keletkezett nézetkülönbségük miatt vált meg megbízatásától. Bethlen István, a két világháború közötti sikeres konszolidáció meghatározó politikusa is le tudott mondani, amikor érezte a társadalomban jelentkező bizalomvesztést. Ugyanakkor a hatalomhoz makacsul ragaszkodó kormányfőtől is meg tudta vonni a bizalmat saját pártjának többsége, mint az Imrédy esetében történt. Igaz, ezek a parlamentek többnyire olyan személyekből álltak, akik egzisztenciálisan függetlenek voltak az akkor egyébként lazább fegyelmű és tömörülésű pártoktól. A közéletben való részvétel akkoriban a politikai szereplők nagyobb része számára társadalmi rangjukból fakadó és szigorúan elvi alapokon nyugvó tevékenységben testet öltő kötelesség, rosszabb esetben passzió volt, amit egzisztenciális szempontok nem kellett hogy befolyásoljanak.
Mit lehet tenni közjogi tekintetben a parlamentarizmus működésének megjavításáért, tekintélyének helyreállításáért? Először is lépéseket kellene tenni a képviselők egzisztenciális függőségének legalább csökkentésére, bár az ideális e függőség teljes megszüntetése lenne. Másodszor meg kell szüntetni a pártvezetés és a végrehajtó hatalom összefonódását. Megfontolandó az alkotmányban kimondani, hogy a miniszterelnök és a miniszterek nem lehetnek párt vezetői, és nem lehetnek tagjai párt vezető testületének. A harmadik gyógyszer pedig a most tárgyalt problémakörön túlmutató további, de ma már ugyancsak nagy súlyú közéleti baj orvoslását is szolgálhatná. A rendszerváltozás nyomán kialakult politikai rendszer egyre nagyobb tehertétele a pártok kizárólagos politikai szerepvállalására épülő pártokrata jellege. A kizárólag pártközelítésű politizálás sokszor érzéketlen bizonyos kérdésekre, és nem mindig tud minden értéket kellő módon artikulálni. A politika hitelvesztéséhez ez is hozzájárul. A pártok tekintélyvesztése és a velük szembeni ellenszenv a parlamentarizmus egészére ráveti árnyékát. Mindezek okán meg kellene fontolni egy második kamara felállítását. A kétkamarás parlament kérdését a közelmúltban csak gumicsontként, más fontosabb kérdésekről való figyelemelterelés okából, taktikai megfontolásokból vetették fel. Ma itt az ideje ezen alkotmányjogi intézmény demagóg, populista indíttatástól mentes, nyugodt, elemző újragondolásának. A területi érdekeket is megjelenítő önkormányzatiságnak, a munkaadói és munkavállalói érdekeknek, a tudomány és a kultúra értékeinek, az egyházak hordozta értékeknek, a kisebbségek érdekeinek pártpolitikától távolságtartó megjelenítése a törvényhozó hatalomban a parlament működését és az ország ügyeinek alakításában vitt meghatározó szerepének minőségét javítaná. A népképviseleti elvre épülő első kamarával való megfelelő és végső fokon annak elsőbbségét biztosító viszony kialakítása mellett megoldható lenne a hatalommegosztás parlamenten belüli megjelenítése, a politika pártokrata jellegének oldása, ezáltal a politikának az emberekhez közelebb vitele és elfogadtatása.
A magyar parlamentarizmus a számunkra oly kedves 1848-as törvényekben gyökerezik. Történelmi érték, és e sorok írója szerint a létező kormányformák közül Magyarországnak – viszonyait tekintve – a leginkább megfelelő. Ezért is fájdalmas jelenlegi válsága, azon túl, hogy ez a válság a politikai destabilizáció veszélyét hordozza magában. Összefogni a válság elhárítására megkérdőjelezhetetlen kötelességünk.

A szerző alkotmányjogász, a Kereszténydemokrata
Néppárt országgyűlési képviselőcsoportjának tagja