Szakmai kérdés a szakértői kormány

Szakértői kormány – ez az előző időszak egyik politikai slágertémája. Ahogy persze ilyenkor lenni szokott, míg egyesek a mindent megoldó csodafegyvert látják benne, mások – mintha nem is ugyanazon intézményről beszélnénk – egyenesen az alkotmányellenesség ördögbélyegét sütik rá. Ezt a hazánkban nem meghonosodott képződményt célszerű alkotmányjogi, állambölcseleti, közigazgatási és politológiai aspektusból is megvilágítani. Lakonikus rövidségű definícióként meghatározhatjuk azt, hogy szakértői kormány az, amelyben a miniszteri posztokat a szakterület kimagasló szakemberei töltik be – és nem politikai alapon osztják le a pozíciókat.
Legelsőként mindjárt ki kell emelnünk, hogy a szakértői kormány alkotmányjogi tekintetben egyáltalán nem különbözik más egyéb kormányoktól, hisz ez elsősorban politológiai kategória. A magyar jogban a miniszterelnök-jelöltet a köztársasági elnök állítja, a parlament tagjainak több mint felével választják meg. A minisztereket (és a politikai államtitkárokat, illetőleg most már minisztert helyettesítő államtitkárokat) a már megválasztott miniszterelnök jelöli, és a köztársasági elnök nevezi ki. Fontos megemlíteni, hogy hatályos alkotmányunk szerint a köztársasági elnököt semmi nem köti, szemben egyes külhoni alaptörvényekkel (például a göröggel), amelyek igen behatóan szabályozzák, kiket és milyen sorrendben kell felkérnie az államfőnek. (Az 1946. évi I. törvényünk is hasonlóan rendelkezett.) Sokáig vitatott volt a szakirodalomban, hogy a jelölt miniszterek kinevezése automatikus kötelezettsége-e az államelnöknek, hisz jogszabályaink – bármilyen ilyen jellegű utalás nélkül – hozzá telepítik eme hatáskört. Több alkotmánybírósági határozat született e tárgykörben; abban talán kijegecesedtek az álláspontok, hogy a demokratikus államrend veszélyeztetettsége esetén a köztársasági elnök megtagadhatja a kinevezést.
Fontos különbséget tennünk a szakértői kormány és a nagykoalíció között, jóllehet a két fogalom adott esetben érintkezhet is. A nagykoalíció esetében a két (vagy több) ellenkező póluson elhelyezkedő párt az ország kormányozhatósága érdekében (vagy inkább materiális ambícióktól vezérelten) paktumot köt, hogy a miniszteri tisztségeket vegyesen töltik be, és megosztják a kormányzás felelősségét. Ennyiben lehet tehát közös a szakértői kormánnyal, hogy mindkettő megválasztására valamilyen sajátlagos helyzet, gazdasági vagy más válság esetén szokott sor kerülni. Míg azonban a nagykoalíciónál a kulcspozíciókban mindkét nagy erő részesedik, a szakértői kormányban egyik sem! És épp ez a lényeg.
Állambölcseleti szempontból a nagykoalíció erősen kifogásolható, hiszen a választópolgárok (főképp listás választásnál) gyakorlatilag két versengő párt között választhatnak, majd ezen erők – a szavazók feje fölött – paktumot kötve elosztják a tisztségeket. Ennek aránya kérdéses lehet, de létével a hatalomgyakorlás függetlenedik a szavazástól, szinte szükségtelenné válnak a választások. Ez pedig a demokrácia és népszuverenitás béklyója – e helyütt közvetve tényleg felvetődhet elméleti síkon az alkotmányellenesség kérdése.
Az angol és a török alkotmánnyal ellentétben hazánkban nem kifejezetten elvárás a kormánytagok képviselősége, de nem is tilalmazott, mint Franciaországban. Természetesen a vizsgált esetben mindenképp parlamenti honatyák és párttagok miniszteri bársonyszékhez juttatása nélkül kellene összeállítani a kabinetet.
A szakértői kormányhoz is általában a két (vagy több) szemben álló fél megegyezése szükségeltetik, hisz maga a győztes erő különleges késztetés nélkül aligha mond le a hatalomgyakorlásról. Ebben az esetben is mintegy függetlenedik a népakarattól a kormányzat. A plurális demokrácia biztosítéka így egyrészt az, hogy a szakértői kormány csak ideiglenes, másrészt az, hogy a kormány legitimitása az abban részt vevő miniszterek megkérdőjelezhetetlen szakértelméből fakad.
Hogy jöhet létre szakértői kormány? Az egész talpköve a parlamenti többség, amely akár ad absurdum egypárti fölény is átengedheti a kormányzást egy szakértői vezetésnek. Ám joggal vetődik fel a kérdés: mi érdeke lenne? Tehát ebből következően megint csak oda lyukadunk ki, hogy valamilyen speciális válsághelyzet szükségeltetik, amelynek a megoldásahoz az ellenséges erők mintegy köztes kompromisszumként egy „felettük álló” vezetésnek engedik át a hatalmat – és a felelősséget.
A szakértői kormány elemzésének egy-két szegletével mind ez idáig adós maradt a közélet. Mindjárt a legfontosabb: ha feltételezzük (talán nem is alaptalanul), hogy az egyes tárcáknak vannak is specifikus, mindenki által elfogadott szakértői, kifejezetten miniszterelnöki képzettség nincs. A kormányfő megtalálása a legneuralgikusabb pont, annál is inkább, mert hivatalosan neki kell jelölnie a minisztereket, és összehangolnia azok munkáját. (A sajtóban felvetődött Bihari Mihály alkotmánybírósági elnök neve, az érintett azonban azonnal közölte: alkotmánybíró nem lehet a kormány tagja. Tegyük hozzá: lemondani pedig nem célszerű, hiszen az Alkotmánybíróság elnöke eleve miniszterelnöki besorolású.) Alkotmányjogilag pedig, bármilyen furcsa is, parlamenti többség csak a miniszterelnök elfogadásához kell.
A kormányfő megválasztása után elvileg szabadon dönt, már csak a köztársasági elnök jóváhagyása szükséges. Persze nyilvánvaló, hogy a szakértői kormány megalakításában való politikai megegyezéskor üdvös már nemcsak a kormányfőben, hanem a miniszterek személyében is megegyezni. Groteszk elméleti eshetőség, hogy a már megválasztott szakértő-miniszterelnök eltér a megállapodástól, és saját szakállára jelöl minisztereket. A konstruktív bizalmatlanság miatt így is alig leváltható, de valószínűleg a parlamenti többség nem fogja támogatni legfontosabb javaslatait. (Erről lásd alább.) Az azonban biztos, hogy politológiai értelemben a legnehezebb kiválasztani magát a kormányfőt; kizárásos alapon ez egy közjogi pozícióban már bizonyított, párton kívüli, szociáldemokrata–népi baloldali értékrendű személy lehetne.
Egy másik szempont, hogy nemcsak minisztereket kell találni politikai konszenzussal, hanem államtitkárokat is. Olyanokat, akik együtt tudnak működni az adott miniszterrel, a kormány egészével, és maguk is politika fölöttiek.
Harmadik érdekesség, hogy a miniszterek nemcsak szaktárcájukat irányítják, hanem együttesen mint kormány politikai döntéseket hoznak kormányrendeleti formában. Magyarországon a kormánynak van eredeti jogalkotási hatásköre az alkotmány alapján, ennek tárgykörei azonban nincsenek elhatárolva törvényhozási tárgyköröktől. Vagyis amiben a parlament döntést hoz, azt már a kormány nem írhatja felül. Ennek jelentősége pedig pont az, hogy a kormány állandóan kötve van a parlamenti többséghez, és állandóan lavíroznia kell a politikai erőtérben, feladva a politikafelettiség mítoszát. Erre is van azonban elméletileg megoldás: a kormány a leginkább átpolitizált, legkevésbé sem szakmai kérdésekben kvázi átengedi a döntést a parlamentnek, a jogszabály-előkészítést pedig ez esetben nem a minisztériumok, hanem parlamenti bizottságok végeznék. A kétharmados kérdésekben pedig amúgy is konszenzuskényszer van: e helyütt a törvénytervezeteket a kormánynak kellene kidolgoznia szigorúan szakmai alapon – egyeztetve a frakciókkal a majdani elfogadás érdekében. (Ha az alkotmány elhatárolná a kormányrendeleti és törvényi tárgyköröket, akkor a kormány jobban tudna függetlenedni a napi politikától.) Javallott lenne a szakértői kormányról szóló politikai alku megkötésekor egyúttal megszavazni legalább az annak működéséhez legelengedhetetlenebb törvényeket is.
A fentiek jogos felvetések, mindazonáltal ha időben és megfelelően foglalkoznak velük, megoldhatók. E sorok írója nemhogy nem vitatja egy szakértői kormány létjogát, sőt egyenesen még egypárti parlamenti többség esetén is a minél inkább szakértői kormány mellett tenne hitet. Ahol nem lehet egy közgazdászból belügyér, egykori szociálisból külügyminiszter, és ahol lehetőleg nem egy autószerelő igazgatja a honvédelmet.
Egyetlen felvetésre nincs azonban (még) reális felelet: a jelenlegi kabinetnek mi érdeke lenne átengedni a hatalmat egy szakértői kormánynak?
Egyrészt az, hogy a mostani gazdasági helyzetben valamilyen szinten legalábbis elengedhetetlen megszorításokat ne ezzel a kormányzattal kössék össze a választópolgárok, így ők egy nehéz időszak után „tisztán” megmaradva vághassanak neki a következő választásoknak. Ezt az előrelátást erősítheti, a hatalomról való lemondás kultúrája olyannyira nem honosodott még meg hazánkban, hogy ezzel jelentős népszerűséget lehetne hajhászni a jövőre nézve.
A másik eshetőség: ha a mostani kormányoldal legalább 19 képviselője (és az egész ellenzék) úgy érezze, személyes érdekeltsége lenne egy szakértői kormány. Erre egyébként a közelmúltban leginkább a 2004-es Medgyessy–Gyurcsány-váltás kapcsán lett volna lehetőség, amit akkor a köztársasági elnök szabad miniszterelnök-jelölési joga is előmozdíthatott volna. (Ráadásul amenynyiben 40 napon belül nem választják meg az államfő jelöltjét, 40 napon belül feloszlatható az Országgyűlés.) Minél inkább fennáll azonban egyes képviselők egyéni érdekeltsége, annál kevésbé beszélhetünk szakértői kormányról…
Tehát az egyetlen üdvözítő megoldás a kormányoldal – legalább részleges – hatalomátengedése lenne, az események folyamsodrása azonban egyelőre nem ebbe az irányba visz. (Gondoljunk a parlamenti bizalmi szavazás eredményére!) Azaz le kell folynia még némi víznek ehhez a Dunán…

A szerző alkotmányjogász