Az új luxemburgi kompromisszum

A decemberi EU-csúcson a magyar és a lengyel kormányfő a többi tagállammal együtt egy új kompromisszumot kötött meg.

Brüsszel, 2020. december 10. A Miniszterelnöki Sajtóiroda által közreadott képen Orbán Viktor miniszterelnök (b) és Mateusz Morawiecki lengyel kormányfõ sajtótájékoztatója az Európai Unió állam- és kormányfõinek csúcsértekezletét követõen Brüsszelben 2020. december 10-én. MTI/Miniszterelnöki Sajtóiroda/Benko Vivien Cher Fotó: Miniszterelnöki Sajtóiroda/Benko Vivien Cher

Itt most nem – az olykor-olykor egyre indokoltabb – Brüsszel és Moszkva közötti összehasonlításról lesz szó, ugyanis az ­Európai Unió működése bizonyos szempontból valóban az ellentétek egységén és harcán alapul. Nem a marxista, hanem az ókori dialektika atyja, Hérakleitosz, a felajzott íj példáján keresztül szemlélteti a jelenséget. Az íj és a húrja ellentétes erőt fejtenek ki, de épp ez az ellentét adja meg az íj formáját és funkcióját. A feszes húr nélkül az íj nem is emlékeztet önmagára, az íj fateste nélkül a húr csak egyszerű bőrmadzag.

A két ellentétes irányú erő közötti feszültségben beálló harmónia hozza létre az íjat annak általunk ismert és elvárt formájában. Az ­Európai Unió is olyan, mint a példabeli íj. Ellentétes erők közötti harmónia tartja egyben, ha egyik vagy másik véglet kizárólagosságra törekszik, úgy az EU elveszti formáját és funkcióját, megszűnik annak lenni, ami.

De mik lehetnek ezek az ellentétes erők az Európai Unióban? A válasz kézenfekvő: a nemzetek feletti és a nemzetek közötti európai együttműködést szorgalmazók. Ezek az erők már az Európai Unió elődjének keletkezésekor jelen voltak, s egyik álláspont sem tudott felülkerekedni a másikon. Az Európai Unió alapító atyái között voltak olyanok – Jean Monnet és Robert Schuman például –, akik nemzetek feletti formában képzelték el Európa jövőjét – noha elgondolásukban még sokkal inkább egy keresztény univerzalizmus, nem pedig egy liberális utópia jelentette volna a nemzetekfelettiség alapját. Voltak azonban kifejezetten olyanok is – De Gaulle tábornok s talán Konrad Adenauer –, akik inkább a nemzetek szövetségeként tekintettek a formálódó közösségre. Az alapító atyák azonban tisztában voltak saját emberi korlátaikkal, illetve történelmi felelősségükkel, s nem döntötték el ezt a vitát, hanem az utókorra bízták. Döntsék el a kérdést az európai polgárok!

Mert az alapító atyák hittek abban, hogy a kérdést nem nekik és nem is a bürokratáknak, hanem Európa polgárainak kell eldönteniük. De vajon az összetartó egyenesek összeérnek vagy csak konvergálnak egymás felé? Ezt 1957-ben és 2020-ban is ugyanolyan nehéz eldönteni. De ha az ellentétes erők harmóniájából indulunk ki az EU működési elveként, akkor talán nem is baj, hogy a vita sosem került nyugvópontra. Legalábbis demokratikus döntés nélkül semmiképp!

Az üres székek politikája

A „föderalizmus vs. szuverenitás” vitája először az 1960-as években csúcsosodott ki. Az „üres székek politikája” és az azt lezáró luxemburgi kompromisszum az Európai Unió leghírhedtebb eseménye volt. Ebben az időszakban Walter Hallsteinnek hívták az Európai Bizottság elnökét, aki radikálisan ki kívánta terjeszteni a minősített döntéshozatali szabály hatályát – többek között a Franciaország számára kiemelten fontos mezőgazdasági politikára is.

Az Európai Gazdasági Közösség akkori evolúciós lépcsőjéhez mérten radikális javaslatra hasonló válasz érkezett Európa akkori „erős emberétől”, Charles de Gaulle tábornoktól. De Gaulle valamennyi közösségi szervben felfüggesztette a francia képviselők munkáját, amivel lényegében megbénította az akkori EGK működését. A közösség válságjelenetének végét az egyébként Hallstein és a bizottság részvétele nélkül megkötött luxemburgi kompromisszum jelentette.

A kompromisszum szövege a következőket állította: „Valahányszor, amikor olyan kérdésben kell dönteni, amely a bizottság javaslata alapján minősített többséget követel, a tanács tagjai arra fognak törekedni, hogy megfelelő időn belül olyan megoldást találjanak, amely valamennyi tagállam számára elfogadható, figyelembe véve egymás érdekeit. Az előző pontban foglaltakkal kapcsolatban a francia delegáció leszögezi, hogy amennyiben nagyon fontos érdek merül fel, akkor a vitát addig kell folytatni, amíg egyhangú döntés nem születik.”

Luuk van Middelaar, Van Rompuy bizottsági elnök egykori tanácsadója Valahogy Európába című könyvében így határozza meg a kompromisszum lényegét: a luxemburgi kompromisszum kialakításának pillanatában kialakult az Európai Uniónak a szerződések világán kívüli, de mégis alapvető politikai cselekvési normája, a mindenkori konszenzusra törekvés – ezt a szakirodalom a „konszenzus kultúrájának” hívja. Frank M. Häge, az ír University of Limerick professzora feltárta, hogy az Európai Uniót létrehozó, a minősített többségi döntéshozatali kört pedig jelentősen növelő maastrichti szerződés 1993-as ratifikálása utáni években a döntések több mint 75 százaléka konszenzusos volt. A tanácsi szavazatokat összegző Votewatch Europe nevű think-tank adatai pedig arra mutatnak rá, hogy az EU-ban a döntések több mint 60 százaléka még mindig konszenzussal születik meg.

Döntések a pandémia miatt

Könnyű belátni, hogy Európa jövője szempontjából az év legfontosabb eseménye az volt, hogy az uniós tagállamok a német elnökség koordinálásában egy pandémia alatt meg tudták hozni azokat a döntéseket, amelyek a koronavírus-járvány által okozott gazdasági károk érdemi enyhítéséhez szükségesek. Nem véletlen, hogy miután az Európai Tanács december 10–11-i ülésén sikerült megállapodásra jutni a többéves költségvetésről, a koronavírus-járvány utáni helyreállítási alapról, valamint a jogállami kondicionalitási szabályokról, Orbán Viktor miniszterelnök a következőképp sommázta az uniós csúcs eredményeit: „győzött a józan ész […], az EU megőrizte egységét és győzött”. Miközben a jogállami kondicionalitás tartalmával kapcsolatosan kialakított közös magyar–lengyel állásponttal szembeni kritikusok, köztük Soros György és a hazai baloldal is, ennek pontosan az ellenkezőjét állították. Az Európai Unió működésének szándékos blokkolásáról, a NextGen EU-alap indokolatlan vétójáról szóltak a kritikák. Sőt arról is, hogy a magyar és a lengyel kormány kiírta magát az európai politikából.

Az egymásnak gyökeresen ellentmondó olvasatok dacára, az eseményeket straté­giai szempontból vizsgálva mégiscsak úgy áll a dolog, hogy az unió érett politikai közösségként viselkedett. A több mint tizenöt éve csatlakozott tagállamok – köztük Magyarország és Lengyelország – pedig fényesen bizonyították, hogy mára felnőttek a feladathoz, s kritikus helyzetben is képesek a kisiklott európai integráció szerelvényét visszatenni a megfelelő sínpárra.

A decemberi európai uniós csúcson a magyar és a lengyel miniszterelnök a többi tagállammal együtt ugyanis tulajdonképpen egy új luxemburgi kompromisszumot kötött meg.

Illetőleg az 1966-ban megkötött „eredeti” luxemburgi kompromisszum továbbélő, az uniós politika gerincét képező hagyományához nyúltak vissza és élesztették újra azt egy kétségkívül konfliktusos és válságos helyzetben. Azzal, hogy Magyarország és Lengyelország a többéves költségvetésről, illetve a NextGen EU-alapról szóló megállapodás elfogadását a jogállamisági kritériumok újratárgyalásához kötötte, előzetesen pedig egyértelműen megfogalmazta az érdekeit (vagyis a fenntartásait), Európa jövőjéért aggódó, érett tagállamként viselkedett, és éppen az európai integráció több mint hatvanéves sikertörténetének szellemében cselekedett.

Jogállami kondíciók – demokratikus vita nélküli föderalizáció

Hasonlóan az 1965–66-os üres székek politikája körül kialakult helyzethez, az Európai Unió föderalista erői most is demokratikus vita nélkül tettek kísérletet az Európai Unió föderalizálására. A jogállamisági kondíció persze elvben egy jól hangzó kifejezés. Ki ne értene egyet azzal, hogy a jogállam eszméinek érvényesülnie kell az Európai Unió működésében? A probléma abban rejlik, hogy sem az Európai Unió, sem lényegé­ben más nem állt még elő olyan kritériumrendszerrel, amely egyértelműen és vitán felül meghatározta volna a jogállam mibenlétét. Ennek oka, hogy a jogállam fogalma túlmutat a jogi kereteken, s kulturális jelleget ölt. Persze abban mindenki egyetért, hogy meg kell követelni a törvény előtti egyenlőséget, a visszaható hatályú törvényhozás elfogadhatatlan vagy hogy a kormányzati szervek működését alá kell vetni a törvényeknek.

Az ördög – mint oly sokszor – itt is a részletekben rejlik. Merthogy a jogállami elvek miként érvényesülnek, az államonként és jogrendszerenként változik. Ha egységes sztenderdet akarunk létrehozni erre vonatkozólag, akkor óhatatlanul valamelyik állam jogállamiság-felfogását honosítjuk meg a többi államban. Erre mutat rá például Stephen Humphreys a Theatre of Rule of Law című kötetében, aki szerint a jogállami export (azaz egy állam jogrendszerének átvetetése más államokkal) bizonyos esetekben egyenesen a gyarmatosítás eszköze volt.

A jogállami exportnak létezik egy jogon túlmutató, életmódot befolyásoló vetülete is. Hogy a jogrendszer átalakítása átformálja a társadalmi viszonyokat, az legkésőbb Napóleon óta ismert tény. Azzal, hogy a francia császár Európa-szerte polgári törvénykönyveket alkotott, lényegében polgárosította a kontinenst. Tehát ha külföldi sztenderdek mentén definiáljuk és kérjük számon a jogállamiságot, akkor mások életmódját exportáljuk – s bár ez vágyott cél volt a rendszerváltoztatáskor, azóta számos jelét láttuk annak, hogy nem azt kapjuk, amit szeretnénk.

Az életmód exportjával két probléma is akad. Egyfelől egy társadalomnak magának kell eldöntenie, milyen elvek mentén szeretné berendezni mindennapjait. Ha ezeken változtatni szeretne, azt csakis a demokratikus döntéshozatal eszközeinek mentén, nem pedig távoli hivatalok tisztségviselőinek elvárásai szerint kell és szabad megtennie. Másfelől a jogállami kritériumok az Európai Parlament és az úgynevezett „fukar országok” által elfogadtatni kívánt formájukban elsősorban a politikai zsarolás eszközei lettek volna. Ha egy tagállam valamiben nem úgy jár el, mint ahogy a brüsszeli elit elképzeli, úgy hamar a neki járó források megvonásával kell szembenéznie. Ez pedig lényegében azt jelenti, hogy a demokratikus vita és annak lehetősége nélkül válik az Európai Unió föderációvá. Csakúgy, mint az üres székek politikája okozta válság idején.

A magyar szocialisták megint bizonyítanak

Meghalt a király! Éljen soká a király! – az értelmezések többsége így ünnepelte az Egységes európai okmány 1986-os aláírását. Sokan gondolták, hogy a minősített többségi döntéshozatal körének jelentős bővítésével, illetve a közösségi hatáskörök szélesítésével a luxemburgi kompromisszum egy csapásra a hatályát vesztette. Sőt, örökre eltűnt a később létrejövő Európai Unió működési rendjéből is. Az öreg király azonban nagyon is él.

A már idézett Van Middelaar néhány érdekes, a tanácsi ülésekről származó „belsős információn” alapuló példát mutat be erre. Az Egyesült Királyság 1996-ban szinte teljesen megbénította az unió működését. Az akkoriban kitörő kergemarhakór-járvány ­miatt az Európai Unió tilalmat vezetett be a szigetországból érkező marhahústermékekre. John Major brit miniszterelnök válaszul utasította minisztereit, hogy hátráltassanak minden, a tanács asztalán lévő, egyhangúságot igénylő döntést.

1999-ben Spanyolország fenntartásokkal élt egy, a légi közlekedés biztonságára vonatkozó irányelvvel kapcsolatosan. Az irányelv megszavazásával ugyanis el kellett volna ismernie a britek fennhatóságát egy Gibraltárhoz közel eső reptér esetében. Az irányelvet csak egy évvel később, módosított tartalommal fogadták el. 2006-ban pedig Lengyelország hivatkozott egy, a cukorrépa kereskedelmére vonatkozó javaslat kapcsán alapvető érdekeinek sérelmére. A lengyel vétó margóján mosolyra fakasztó bonmot, hogy a magyar szocialista kormánydelegáció tagjai őszinte megdöbbenéssel érdeklődtek a tanács jelen lévő jogászaitól, hogy tulajdonképpen mit is csinál Lengyelország. Az akkori magyar kormány finoman szólva nem vizsgálgatta az integráció történetét a magyar szuverenitás megvédésének szemüvegén keresztül…

Csak a Helmut Kohl-féle krédó biztosíthatja Európa egységét

Van Middelaar szerint a tény, hogy a tagállamok nem visznek mindenáron keresztül egy döntést egy másik tagállam kifejezett akarata ellenére, teremtette meg a bizalmi légkört a minősített többségi döntéshozatal bevezetésére és egyre szélesebb alkalmazására. S ugyan nem része a szerződéseknek, sem pedig az uniós acquis-nek, ez teremtette meg a bizalmat a tagállamok között, így pedig végső soron a luxemburgi kompromisszumból érthető meg Európa mai egysége. Helmut Kohl, a német „Wiedervereinigung” levezénylője, a közös valuta atyja is erre világított rá. Egy 2012-ben, az euróválság kezelésére tett lépések megtárgyalásának kellős közepén publikált véleménycikkében kifejtette: „[…] ez alapjaiban a jövőben sem fog változni: nem szabad lerohannunk egymást, hanem mindig abban kell megegyeznünk, amit mindenki megvalósíthatónak gondol.”

A luxemburgi kompromisszum tehát újra él. Magyarország és Lengyelország pedig joggal hívta elő a kompromisszumot és tette egyértelművé, hogy a prudens forrásfelhasználás igényét nem lehet ideológiai kérdésekkel kombinálni. Különösen nem olyanokkal, amelyek a magyar társadalom értékrendjével és a kormányzati politikával sok ponton gyökeres ellentétben állnak. Ez nekünk nagyon fontos érdek volt. Az újrakötött luxemburgi kompromisszummal Magyarország valójában az uniós tagállamok közötti bizalomra épített, ezt kérte számon és ezzel biztosította Európa egységét. Szép zárása lett ez így ennek a nehéz évnek. Van mibe kapaszkodni a jövőt illetően. Boldog új évet, Magyarország!

A szerző miniszterhelyettes, Miniszterelnökség