Túllépni az ősi megosztottságokon

A XIX. század Európája a nemzetállamok Európája. Az első és második világháború a nemzetállamok háborúi. A háborúkat lezáró békék is a nemzetállamok békéi. Vitathatatlan, hogy az első világháború lezárását követőn a győztes nemzetállamok a közép- és kelet-európai országok számára a jelentkező nehézségek áthidalására kötelező kisebbségi jogi statútumok vagy autonóm területi önkormányzatok létesítését írták elő. A kisebbségi jogokat, illetve autonómiát biztosító országok ezt általában nem önszántukból tették, és az e jogokban részesülő népek sem tudtak azonosulni az új struktúrákkal, miután korábbi teljes önrendelkezési jogukat elvonták.
A XX. század második fele Nyugat-Európában a hatalomlebontás időszaka volt. A központosított nemzetállamok felismerték, hogy a centralizált államszervezet nem tartható fenn. A szubszidiaritás jegyében a döntéseket olyan szinteken kell meghozni, amilyeneken azokra szükség van, egy ország belső nyugalma akkor biztosítható, amennyiben az adott ország területén lakók érezhetik a központosító államtól való relatív függetlenségüket. Ezért Európa nyugati felében a különböző decentralizációs reformokat követően a központi államtól jelentős hatáskörök kerültek alsóbb szintre. A decentralizáció mellett pedig biztosították, hogy az önrendelkezési jogot is figyelembe véve olyan önálló politikai hatalommal is rendelkező szervezeti egységek jöjjenek létre, amelyek felelős partnerei lehetnek a központi államszervezetnek. Ezen államreformok többségében alkalmasnak bizonyultak arra, hogy az adott ország belső kohézióját és az állam iránti lojalitást erősítsék. A hatalomlebontás révén létrejött államszervezeti egységek az önálló (kizárólagos és párhuzamos) hatáskörök felelős gyakorlása útján megtanulták a törvényhozó és végrehajtó tevékenység művészetét is, és ez a politikai közélet színvonalára pozitív hatással volt.
Általánosság mellett néhány konkrét példa. Ausztria a második világháborút követően ismét az 1920. évi föderációhoz tért vissza. Németország a második világháború vesztes országaként alakította ki azt az államszervezeti modellt, amelyben az egyes területek jelentős jogosítványokat kapnak. Belgiumban a flamandok, vallonok, brüsszeliek és német ajkúak egy organikus fejlődés eredményeképpen (1970–1993) a területi és személyi autonómiára egyaránt épülő föderatív államszervezetet építettek ki. Baudouin király üzenetében így jellemezte a belga föderációt: „Föderáció annyit jelent, mint egyesülni a sokszínűségben, és nem széttöredezni a különbözőségektől.” Nem vitatható, hogy Belgiumban is vannak nemzetiségi alapú konfliktusok, egyesek a föderáció helyett konföderációt kívánnak, és vannak olyanok is, akik Flandria vagy Vallónia teljes önállóságában gondolkodnak. Mindezek ellenére Belgium a konszenzuskeresésre épülő tárgyalásos rendszere folytán mindenkor biztosította a intézményközi válságok feloldását, és várhatóan ez a jövőben is így lesz.
Spanyolország és részben Olaszország alkotmányában jelentős jogosítványokkal ruházták fel az autonóm közösségeket, illetve régiókat. Ezen országok átmenetet képeznek a föderális és a decentralizált országok között. Spanyolországban Franco uralmát követően a demokratizálódás révén alkotmányozás útján fogadták el az autonóm közösségek jogállását. Olaszországban a második világháborút követően létrehozott, inkább közigazgatási jellegű régiók az utóbbi évtizedben váltak valódi politikai hatalom birtokosaivá, amelyet a közelmúlt alkotmánymódosítása is megerősített.
1977 és 1979 között jelentős központi hatalomlebontásra került sor Nagy-Britanniában, megalakult a skót és a walesi törvényhozó és végrehajtó hatalom önálló hatáskörökkel.
Más országok speciális földrajzi fekvésből eredően biztosítottak autonómiákat. Dániában a Feröer-szigetek és Grönland autonómiáját kell kiemelni. Finnországban az Aaland-szigetek, Görögországban Athos szigete rendelkezik önállósággal. Portugáliában az Azori- és Madeira-szigetek rendelkeznek autonómiával.
Más országokban jelentős közigazgatási decentralizáció ment végbe, és a központi államhatalom a helyi, területi közösségeknek adott át hatásköröket. Hollandiában maga az alkotmány az, amely különös jelentőséget biztosít a megyéknek és a városoknak. Franciaországban az elmúlt évtizedekben jelentős közigazgatási decentralizáció következtében a régiók az államszervezet fontos területi egységeivé váltak. Ezen decentralizált egységeknél azonban a politikai elem helyett inkább a közigazgatási vetület dominál.
Mi a fenti fejlődési folyamat üzenete az Európai Unióba újonnan belépett vagy belépni kívánó országok számára? Az, hogy a XIX századi nemzetállami eszme a XXI. század elején már nem tartható fenn. Az egyes országok ma is és a jövőben is meghatározó szerepet játszanak Európa és a világ alakulásában. Az országokon belül azonban egyértelműen kimutatható, hogy teret nyert a hatalomkoncentráció lebontása iránti igény, a régiók és közösségek autonóm jogokat követelnek és kapnak. Európa sokszínűségét a népei és államai biztosítják eltérő államszervezeti megoldások révén. Az egyesülő Európa sokszínűsége egy olyan érték, melyet az európai alkotmányos szerződés preambuluma is elismer. A közép- és kelet-európai országok népeire is alkalmazandó az alkotmány preambuluma, amely szerint Európa népeinek „felül kell emelkedniük ősi megosztottságukon, és egy közös jövő kialakítása érdekében egymással minden eddiginél szorosabb egységre lépnek”. A nyugati országok föderatív egységei, régiói és autonóm közösségei már arra is igényt tartanak, hogy részt vehessenek a szubszidiaritás ellenőrzésében, a nemzeti pozíciók kialakításában és kinyilatkoztatásában, illetve a gazdasági, kulturális érdekeik érvényesítése érdekében lobbizzanak. Közép- és Kelet-Európa legtöbb országában az ősi megosztottság és félelem következtében mindezek a korszerű hatalomlebontásra épülő államszervezeti modellek kidolgozása késedelmet szenved. Mindennek ellenére egy progresszív folyamatot végérvényesen megállítani nem, csak késleltetni lehet.

A szerző egyetemi tanár (SZTE)