Szívműtét előtt

Egy új alkotmány elkészítése nem csupán a szimbolikus újrakezdés lehetőségét rejti magában. A kormánypártok szempontjából az alkotmányozás valójában a tét emelését jelenti: ha jól kormányoznak, akkor ez látványos hátteret adhat, ha ellenben rosszul, akkor mindez inkább csak dühítő színháznak fog tűnni.

A rendszerváltás óta a magyar közéletben időről időre felmerül egy új alkotmány elkészítésének a gondolata. A diktatúra utolsó parlamentjének a morális-politikai legitimációja hiányzott ehhez, az 1990-ben újonnan megválasztott első parlamentben pedig a konszenzus nem volt meg. Végül 1994-ben az MSZP–SZDSZ-koalíció szerzett alkotmányozó többséget, de a koalíción belüli ellentétek (a szociális államiság és az érdekegyeztetési mechanizmus szövegbeli rögzítése kapcsán) meghiúsították az új alkotmány létrejöttét. Azóta egészen a most tavaszi, nagyarányú jobboldali győzelemig nem volt reális esély új alkotmányra.
A választások után a kormányfő többször is egyértelművé tette, hogy 2011 tavaszára új alkotmányt szeretne, és ez minden bizonnyal meg is valósul. Az azonban, hogy ez részletesebben mit is jelentene, egyelőre még nem látszik a közvélemény számára, és talán még politikai döntés sem született ez ügyben.
Az alábbiakban néhány olyan kérdést mutatok be, amelyek előzetes tisztázása szükséges lehet a koncepció kialakításához.
Először is azt érdemes tisztázni, hogy mi lehet az alkotmányozás indoka. Az egyik gyakori megállapítás szerint azért van szükség új alkotmányra, mert a mostani már „régi, és sokat toldoztuk-foldoztuk”. A hatályos alkotmány több mint hatvanéves, és valóban mintegy félszázszor módosítottuk. Ha azonban megnézzük a magyar alkotmányos berendezkedés mintájának tekintett német alaptörvényt ebből a szempontból, akkor azt látjuk, hogy az is hatvanéves, és ugyancsak mintegy félszázszor módosították. Egyébként az alkotmányok módosításait általában inkább tökéletesítésnek vagy csiszolásnak lehetne felfogni, hiszen egy szöveg nem fizikailag elöregedő matéria, hanem gondolati tartalom. A változtatásra vonatkozó ezen érv tehát önmagában nem erős, valami más indokot kell keresnünk.
A következő gyakran emlegetett indok az, hogy az alkotmány preambuluma maga is átmenetiségre utal („hazánk új alkotmányának elfogadásáig”). Ez valóban így van, de megint fordulhatunk a német példához, ahol hasonlóképpen volt egy utalás az alaptörvényben az alkotmány átmenetiségére, de ezt az utalást utólag végül kivették. Hasonló megoldásra törekedett nálunk az 1998–2002 közti kormány is, amikor az alkotmánynak új preambulumot és 2000. évi I. törvényként új címet is adott volna (ezáltal a kínos 1949-es évszám is eltűnt volna). Ez azt jelenti, hogy a preambulum átmenetiségre utaló megjegyzése önmagában nem igényli új alkotmány elfogadását. Kifogásolni szokták kifejezetten az 1949-es zavaró évszámot is, de a már említett címátírás (amely jogtechnikailag megoldható lenne) ezt elvileg orvosolhatná.
További lehetséges indok az lehetne, hogy az új alkotmány a rendszerváltás szimbolikus lezárását jelentené. Ez azonban erősen megkésett, csaknem húsz évvel az 1989–1990-es változások után, tehát ilyesfajta szimbolikus hatását már nem tudja betölteni. Felmerül néha az is, hogy (még mindig) szocialista maradványok vannak az alkotmány szövegében [például az ötéves tervre utalás a 19. paragrafus 3. bekezdésének c) pontjában]. Ez valóban így van, de ezek kigyomlálhatóak egyenként is, akár módosítással, akár rendszertani és teleologikus értelmezéssel. Az egyetlen módosítgatásokkal nem kigyomlálható probléma, hogy az alapjogok a szöveg végén vannak. Ennek azonban az alkotmányértelmezésben szerepe nincs, vagyis jogkövetkezménye sincs.
Az új alkotmányt indokolhatná egy teljesen új államszervezeti (például prezidenciális) modell is. A sajtónyilatkozatokból ítélve azonban ilyen szándék nincsen és nem is lenne szerencsés, hiszen ilyesmire akkor van szükség, ha a korábbi államszervezeti rendszer látványosan összeomlott (az 1958-as francia alkotmány például ilyen körülmények között született). Ebben az értelemben jogilag alkotmányozási kényszer nincs, hiszen az államszervezet stabilan működik. Mellesleg egy tartalmilag teljesen új alkotmányt akár a módosítás technikájával is el lehetne fogadni, ahogy az 1989–90-ben is történt nálunk: tehát még ha tartalmilag új alkotmányjogi szabályokat akarnánk, akkor sem lenne szükség formálisan új alkotmány elfogadására.
Felvethetjük azt is, hogy a kétharmados többség alkalmat ad arra, hogy ilyen-olyan apróbb módosításokkal javítsuk az alkotmány szövegét (akár hatáskörök pontosításával, akár szerencsétlen nyelvi megfogalmazások kijavításával). Azaz a (kétharmados) „alkalom szüli az alkotmányozást”. Valóban mindig lehet csiszolgatni egy alkotmányt (például a költségvetési tanács alkotmánybeli rögzítésével, netán a fenntartható fejlődés elvének lefektetésével); és az persze sosem lesz tökéletes, hiszen tökéletes alkotmányok nincsenek és nem is lesznek. Ettől persze kitartóan próbálkozhatnánk, azonban az apróbb csiszolgatásokat jogtechnikailag sokkal egyszerűbb és kézenfekvőbb lenne egyes konkrét módosításokkal elvégezni.
Ha tehát a mostani alkotmányozás valódi indokát akarjuk megtalálni, akkor ezt leginkább a szimbolikus újrakezdés gesztusában kell látnunk. A magyar társadalom és maga a politikai elit is csalódott az elmúlt húsz évben, ha úgy tetszik, „többet vártak”. Azáltal, hogy új alkotmányt fogad el az ország, mintegy nagy levegőt vesz, és újra megpróbálja. Ennek során azonban vigyázni kell, hogy a kudarcért ne magát az alkotmányt hibáztassuk, hiszen más államok lényegileg azonos szabályokkal elég jól működnek. Ha az alkotmányra kennénk a felelősséget, akkor elmaradna a szembenézés a valódi okokkal, nevezetesen konkrét politikusok erkölcsi gyarlóságával, választói mentalitásokkal és a politikai kultúrával. Ha tehát új alkotmányt fogad el az ország, az nem mentesít minket az alól, hogy ezekkel a sokkal súlyosabb (hiszen nehezebben orvosolható) problémákkal is szembenézzünk. Máskülönben az új alkotmánnyal is majd egy hasonlóképpen kudarcos húsz év elé nézhetünk.
Annak elemzése, hogy ténylegesen mennyiben is kudarcos az elmúlt húsz év, nem tartozik ide, ugyanis a kérdés tulajdonképpen nem is ez, hanem inkább az általános közvélekedés, amely ezt bizony (gazdaságilag, morálisan) kudarcosnak látja. Az, hogy a második nekifutás sikeres lesz-e, attól függ, hogy sikerül-e az esedékes társadalmi reformokat (egészségügy, oktatás, nyugdíj, adórendszer, pártfinanszírozás) véghezvinni és bizonyos aggasztó tendenciákat megfordítani (természetes népességfogyás, elvándorlás). Ha ez nem valósul meg, akkor az alkotmányozás pótcselekvésnek fog tűnni, és így szimbolikus jellege visszaüthet a jelenlegi kormánypártokra. Ha azonban a nevezett kérdésekben érdemi sikert tudnak felmutatni, akkor az új alkotmány mintegy felteszi a pontot az i-re, és hozzájárulhat az ország általános atmoszférájának javításához. A kormánypártok szempontjából ezért az alkotmányozás valójában a tét emelését jelenti: ha jól kormányoznak, akkor ez látványos hátteret adhat, ha ellenben rosszul, akkor ez inkább csak dühítő színháznak fog tűnni. Másként kifejezve: kormányzásuk súlyát növeli – akár negatív, akár pozitív lesz annak mérlege.
Azt, hogy milyen jellegű alkotmányozás folyjék, eme fentiek fényében lenne érdemes meghatározni. Az első alkotmányozási alapelvként azt lehetne mondani, hogy vélelem szóljon a jelenleg hatályos alkotmány szövege mellett. Az újításoknak ugyanis mindig kockázatuk van: minden módosításnak lehetnek előre nem látható következményei. Ha ilyenek nem lennének, akkor lehetne tökéletes alkotmányt írni, ilyen azonban (amint azt fent már említettük) sajnos nincs. Az alkotmányozás tehát nem kreativitási gyakorlat és nem is ötletbörze, hanem a politikai akarat kockázatminimáló átültetése.
Az esetleges újítások kockázatát jelentősen csökkenti a hasonló külföldi szabályok tapasztalata, szakirodalmi elemzése. Természetesen lehet olyan politikai akarat, amelyet nem lehet vagy nem érdemes átültetni normaszövegbe, és ilyenkor a kodifikátor feladata, hogy a politikusokat meggyőzze, hogy mégis inkább a korábbi szöveg melletti vélelmet fogadják el. Egy „beüzemelt” szöveget (amilyen a magyar alkotmány) csak akkor érdemes megváltoztatni, ha politikai akarat van valamilyen világos és elfogadható konkrét jogi változásra.

*

Merthogy az alkotmányozás nem is stílusgyakorlat. Ennek megfelelően fölösleges volt a hazai (jogász)közvélemény idegeit borzolni a legutóbbi, a véleménynyilvánítási szabadságot szólásszabadságra cserélő, majd végül mégis inkább csak kiegészítő módosítással (61. paragrafus). Ez utóbbi ugyanis a javaslattevők szerint is csupán stilisztikai javítást eredményezett volna, amely azonban nem lehet indok alkotmánymódosításra. Az alkotmány normaszövege jogi szöveg, amelynek nem szépirodalmi értéke van (ezalól talán csak a preambulumok lehetnek kivételek).
Egyrészt tehát a már hatályos szövegből, másrészt konkrét változtatási igény esetén külföldi példákból érdemes inkább dolgozni. A különféle új intézményeknek ugyanis tanulási időszakuk és ennek megfelelően társadalmi költségük van. Ha ezt mások külföldön már megfizették, akkor lehetőleg mi ne tegyük meg ezt még egyszer.
Az ilyesfajta (akár külföldi mintára történő) újítások azonban időigényes kutatómunkát igényelnek. Erre jelenleg nincs idő, hiszen tavasszal már új alkotmány lesz. Egy érdemben új alkotmányhoz ellenben (amennyiben nem akarunk fölöslegesen kockáztatni nagyban a „próbáljuk ki, hátha működik” alapján, akkor) jóval hosszabb idő kellene. Természetesen néhány hónap alatt is lehet érdemben új alkotmányt írni, de az igen kockázatos mutatvány, hiszen könnyen dilettáns munka lehet. Az új magyar Ptk.-n például a szakértői bizottság mintegy tíz évet dolgozott, és ugyancsak jövőre lesz meg. Sőt az 1999-es svájci és az ugyancsak 1999-es finn alkotmányt mintegy harminc évig készítették elő (ami természetesen időben túlzás, de érdemes megemlíteni). Az 1989-es magyar alkotmányozás persze rövidebb volt (néhány hónap), de számos hibával történt: kodifikációs szempontból kapkodós, dilettáns alkotmányozásnak minősíthető, amelyet aztán éveken keresztül korrigálgatott az Alkotmánybíróság és maga az alkotmányozó is, mire a kilencvenes évek közepére nagyjából koherens rendszer állt össze. Vélhetően nem akarnánk ugyanezt a tanulóidőt (és az avval járó államszervezeti jogbizonytalanságokat) ismét végigjátszani. Egyébként a sikertelen 1995–96-os alkotmányozási kísérlet anyagainak használhatósága is korlátozott, hiszen azóta a szöveg (valamint az annak értelmét megállapító alkotmánybírósági gyakorlat) számos módosuláson ment át, és a tervezet mögötti politikai mozgatóerők sem állnak már fenn. Az alkotmányozás második alapelve tehát a „szűkös időkerethez igazítsuk az ambíciónkat” lenne.
A harmadik elv az általános óvatosság lenne, avagy a „ne kísérletezgessünk” elve. Az alkotmányozás ugyanis veszélyes művelet. Sikeressége rövid távon nem nagyon látszik, ellenben nagyon el lehet rontani, vagyis a kudarc hamar megjelenhet. A legutóbbi, 1970 óta több lépcsőben lezajlott belga alkotmányreformmal például újszerű föderális berendezkedést valósítottak meg (politikusok és alkotmányjogász-professzorok együttes közreműködésével). A választási rendszert is ehhez igazították, és ennek megfelelően a fontosabb szövetségi állami szervekben történő pozíciók elosztását is. Ez az újszerű államberendezkedési kísérlet olyan „jól” sikerült, hogy (jelentős részben ennek „köszönhetően”) Belgium lényegében évek óta kormányválságban vergődik. Egy felelős alkotmányjogásznak ezért kötelessége, hogy felébressze a veszélyérzetet a politikusokban az alkotmányozással kapcsolatban: óvakodniuk kell az olyan önjelölt alkotmányjogászoktól, akik valami zseniális új alkotmányjogi megoldást találtak fel. Az új kísérletek természete ugyanis az, hogy igen gyakran nem működnek, és az alkotmányozási diadalmenetet az önjelölt géniuszok egy egész ország (valamint a mindenkori kormánypártok) számára vesszőfutássá változtathatják. Vagy másként megfogalmazva: az alkotmányozás olyasmi, mint egy szívműtét, ahol nem szabad kísérletezni, hanem előre át kell gondolni a műveletet, azt kockázatminimálásra előkészíteni, majd a nyitott mellkast mielőbb be kell zárni, hogy az élet folyhasson a maga menetében.
Következő elvként érdemes feljegyeznünk, hogy „az alkotmányozás csak a kormányzás lehetőségét teremti meg”. Vagyis az ország problémáit nem alkotmányos szinten kell megoldani, pontosabban azokat nem is lehet alkotmányos szinten megoldani. Az egészségügyi reform, a környezetvédelem, az adórendszer vagy éppen a szociális támogatások részletszabályai számára az alkotmány csupán keret. Ez azt jelenti, hogy nem szabad lobbiérdekeknek engedni, hogy mindenféle részletszabályt feltelepítsünk alkotmányos szintre. Nyilván minden agrárszervezet, kamara és szakszervezet majd azt akarja, hogy a saját érdekeiknek, elképzeléseiknek megfelelő öt-hat paragrafus kerüljön bele az alkotmányba. És ezt még harminc másik érdekképviselet vagy civil szervezet is el fogja várni. Az alkotmány azonban nem konkrét közpolitikák megvalósítására, hanem csak azok lehetőségének megteremtésére való. Ha engednénk az ilyen elvárásoknak, akkor monstre szöveget kapnánk, amely aztán a kormányzást számos, ma még előre nem látható kérdésben erősen korlátozná.
További elvként a hosszú távú alkotmánymérnökség maximáját érdemes feljegyeznünk. Ha ugyanis szimbolikus újrakezdésnek gondoljuk az alkotmányt, akkor azt vélhetően hosszú távra szánjuk. A mostani kormánypártoknak azonban azzal kell számolniuk, hogy (amint az minden demokráciában szokásos) előbb-utóbb nem csupán a kétharmadukat, hanem az egyszerű többségüket is elvesztik majd. Azaz a „most minden szabályt bebetonozunk, hogy úgy legyen később is, ahogy most mi akarjuk” valójában önsorsrontó és rövid távú gondolat lenne, hiszen a jelenlegi kormánypártok saját későbbi kormányzásukat – amikor már alkotmányozó többséggel nem rendelkeznek – is elnehezítenék. Vagyis az alkotmánynak egyszerre kell lehetővé tennie az egyszerű többséggel való kormányzást és biztosítania az érdemi ellenzéki jogokat. Mindkét törekvés a jelenlegi kormánypártok jövőbeli szerepeit is számba veszi, és a kormányozhatóság szem előtt tartása egyúttal az ország hosszú távú érdeke. Az egyszerű többséggel való kormányzás azt teszi szükségessé, hogy a jelenlegi igen széles körű kétharmados törvények számát csökkentsük (hiszen a dolog természetéből fakadóan a kétharmados törvények körét illető módosítási szükségletek fel fognak merülni, amelyekre nem lehet előre gondolni), az ellenzéki jogok védelme pedig azt, hogy bizonyos (például személyi) kérdésekben megmaradjon alkotmányi szinten a kétharmados többség követelménye. A kettő közti egyensúly megtalálása gondos mérlegelést igényel.
És végül utolsó elvként megállapítható, hogy a teljes társadalom számára kell alkotmányozni. Vagyis lehetőleg kerülni kell az