Hogyan tette lehetővé az olajügyeket a jogalkotás?

A kisgazda-képviselő Pallag László olajügyekkel kapcsolatban megkezdett korrupcióellenes tevékenysége példa nélküli Magyarország legújabb kori történelmében. Bár Pallag látszólag olyan úrvezető, aki az autópályán szembemegy a forgalommal, az EU-bővítés mielőbbi időpontjában érdekelt politikai elit többsége számára tudott dolog, hogy az Európai Unióban olyan alapvető értékké és céllá vált a korrupcióellenes küzdelem, hogy ma már a demokratikus jogállam egyik ismérve lett. A Magyar Köztársaság 1999-ben ezért is csatlakozott az Európa Tanács Korrupció Elleni Államok Csoportjához (GRECO). Erre utal az is, hogy az újonnan megválasztott legfőbb ügyész, Polt Péter személyében az Országgyűlés olyan szakembert választott meg a Fidesz és az FKGP jelöltjeként, aki az egyik legfontosabb feladatának tartja a korrupció elleni fellépést, a közérdek érvényesülését.Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a BBC Az Apokalipszis négy lovasa című dokumentumfilmjének bemutatása óta a nemzetközi közvélemény előtt is ismertté váltak a magyarországi olajügyek. A BBC sztárriportere elmondta: nem kizárólag Karancsi és Pallag fellépésére alapozta állításait, hanem más tényeket is figyelembe vett, például az Interpol információit, a magyar sajtó híradásait stb. Ezért a pártállami időkből örökölt azon mentalitás, hogy az ügyek elhallgatásával, eltussolásával, szétmaszatolásával a rólunk kialakult kép javítható lenne, nem több puszta önáltatásnál. Legalább ekkora bajt okozna azonban, ha a valódi okok tárgyilagos feltárása helyett az olajbizottság tevékenységét prekoncepciók igazolásának szándéka határozná meg, ráadásul a kölcsönös gyanakvás légkörében.Elvi kérdésekAmi az olajügyeket illeti, érdemes a dolgot önmagát nézni. Először is le kell szögezni, hogy 1998. január 1-jétől új olajügyek nincsenek, mivel olyan törvényi szabályozás született, amely kizárja a tömeges visszaélés lehetőségét. Az ügy lényege ezért ott ragadható meg, hogy miért vett igénybe hosszú éveket a megfelelő törvényi szabályozás kialakítása? Mielőtt bárki korrupciót emlegetne, azt is meg kell jegyezni, hogy utólag könnyű okosnak lenni, bár megválaszolatlan kérdések azért akadnak. A fogyasztási adóról szóló törvény 1991. évi indoklása szerint ugyanis „...az adóbevételek döntő hányada – mint az Európai Közösség országaiban, hazánkban is – a szeszes italok, a dohányáruk és az ásványolaj-ipari termékek után realizálódik. A forgalmiadó-rendszer működésének központi eleme a számla, amely nyomon követhetővé teszi az adót”.Ez bizony nem más, mint az önadóztatási filozófia dogmatikus érvényesítése, amely – így utólag nézve – a jogalkotó hihetetlen naivitásáról árulkodik. A fiktív számlák és cégek tömeges megjelenésével ugyanis az adó nyomon követése, a visszaélések megakadályozása ellehetetlenült, az önadóztatásra épülő rendszerben komoly zavarok támadtak.A vám- és pénzügyőrség (VPOP), felismerve a helyzetet, a jövedéki szabályozás és fogyasztási adótörvény újrakodifikálását szorgalmazta. Ennek eredményeképp az üzemanyagok és az ásványolajtermékek az 1997. évben megalkotott és 1998. január 1-jétől hatályba lépő jövedéki törvény hatálya alá kerültek. A jövedéki törvény indoklásából is érdemes néhány mondatot kiragadni: „Az Európai Közösségben a jövedéki termékeknek a tagállamok közötti szabad áramlása és az elfogadott adóztatási elv érvényre juttatása az adóraktári rendszeren keresztül valósul meg. A közösség harmonizált jövedékiadó-rendszerébe való integrálódásunknak alapvető feltétele, hogy a csatlakozáskor már működjön az az adóraktári rendszer, amelyre ráépülhetnek a tagállamok közötti termékmozgást biztosító, a közösségi irányelvben rögzített szabályok. Az adóraktár önadózás keretében tesz eleget adókötelezettségének. A törvény szerinti szabályozás egy sajátos adómegállapítási módot vezet be. Az adóraktár adóbevallásához kapcsolódik egy hatósági aktus, nevezetesen a vámhatóság által az adóbevallás alapjául szolgáló tények, körülmények ellenőrzése és jegyzőkönyv felvétele arról, hogy az adómegállapítás helyesen történt. Ez a vámhatósági ellenjegyzéssel kiegészített önadózás valójában egyfajta »kvázi« kivetés, ami egyesíti az önadózás rugalmasságát és bürokráciamentességét, illetve az adókivetés esetében feltételezhető fokozottabb hatósági kontrollt. A jövedéki adó szabályozása a termék fizikai mozgásához kapcsolódik, az adó a mennyiségre vetül.”Vegyünk észre három dolgot a fogyasztási adóról szóló 1991. évi és a jövedéki adóról szóló 1997. évi törvények indoklásából.1. Az 1991. évi fogyasztási adóról szóló törvény központi eleme a számla, míg a jövedéki adó szabályozása a termék fizikai mozgásához kapcsolódik. Eleve téves volt tehát az a feltételezés, hogy nagy adótartalmú termékeknél az adó a számlával nyomon követhető.2. Az 1998. évtől az adómegállapítás olyan formában valósul meg, amely az önadózással egyidejűleg valósítja meg a hatósági kontrollt, ezzel kvázi adókivetés történik. Az önadóztatási alapelv dogmatikus érvényesítése tehát feladásra került.3. Az új szabályozás a nagy adótartalmú jövedéki termékek esetében az Európai Közösség már kialakult adórendszerét veszi át az 1998. évtől, nem titkolva, hogy ez a csatlakozásunk feltétele miatti jogharmonizáció érdekében is szükséges.De vajon mi volt az oka annak, hogy a nagy adótartalmú termékek európai szintű szabályozásának átvételére csak az 1998. évtől került sor? Önmagában a visszaélések nem indokolták eléggé az Európai Közösség adórendszerének átvételét legalább az 1993. évtől, amikor a visszaélések már nyilvánvalóvá váltak?Figyelmeztető jelek pedig már ennél korábban is voltak. Az illetékes szervek adatai alapján az 1987. évtől kezdődően fokozatos átstrukturálódás figyelhető meg az ásványolajtermékek felhasználásában, folyamatosan növekedett a háztartási tüzelőolaj „fogyasztása”, az 1993. évre meghaladta az egymillió tonnát. Mivel az 1990. év elejétől felgyorsult a gázprogram – egyre több településen álltak át a gázfűtésre –, ezért a trendnek éppen ellenkező irányúnak kellett volna lennie, egyes becslések szerint fűtési célra ténylegesen 250 ezer tonnát használtak fel. Napnál világosabb volt tehát, hogy a háztartási tüzelőolaj mennyiségének növekedése a motorikus célú felhasználást szolgálta. A fogyasztási adó bevételének kiesése 20-25 milliárd forintra becsülhető az 1993. évben. Érdemes lenne az 1990-től 1998-ig terjedő időszakra felbecsülni a költségvetést érő kár tényleges összegét, már csak a tisztánlátás érdekében is. Ez ugyan meg sem közelítheti a köztudatban elterjedt ezermilliárd forintot, legfeljebb 150-250 milliárd forintra tehető, de persze ez sem kevés. Az irreálisan magas összegek emlegetése azonban csak a közvélemény idegeinek borzolására alkalmas, a valós tényfeltárást nem szolgálja.Össznépi sportAz sem hagyható figyelmen kívül, hogy annak idején az össznépi sportok közé tartozott a dízelüzemű járművek háztartási tüzelőolajjal való üzemeltetése. A nyugatról tömegesen behozott használt dízelüzemű autókat bizony meglehetősen sokan piros színű HTO-val tankolták fel, a legkevésbé sem zavartatva magukat attól a kormányrendelettől, amely a tüzelőolaj jogosulatlan felhasználását 50 ezer forint szabálysértési bírsággal büntette.Akár tetszik, akár nem, utólag megállapítható, hogy a költségvetés meglehetősen lazán kezelte ezt a kérdést.Az 1990 és 1997 évek között a fogyasztási adó tényleges bevétele összesen 97,6 milliárd forinttal – 6,5 százalékkal – maradt el a költségvetésben előirányzott összegtől. Nem is az elmaradás nagyságrendje az igazán érdekes, hanem a gyakorisága. Az eltelt nyolc évben ugyanis a tényleges bevétel mindössze három alkalommal érte el a tervezett mértéket, aminek azért fel kellett volna tűnnie. Az 1994. évtől ráadásul az olajügyek egyre gyakrabban jelentek meg a sajtóban is, tehát figyelmeztető jelekből nem volt hiány. Dunai Imre akkori ipari és kereskedelmi államtitkár ennek ellenére a napokban úgy nyilatkozott, hogy „nekem ’94 augusztusában messze nagyobb gondom volt, hogy a paprikahamisítást hogy tudom lekorlátozni, és a lehető legkevesebb kárral megúszni, mint az olajügyek”.Pedig az 1994. évi kormányváltást követően pótköltségvetés benyújtására is sor került, amit Békesi László volt pénzügyminiszter azzal indokolt, hogy a megfelelő intézkedések nélkül az államháztartás deficitje jelentősen túllépné a jóváhagyottat. E törvényjavaslat többek közt azt is megállapítja, hogy a fogyasztásiadó-bevétel 186,5 milliárd forintos előirányzata nem teljesíthető. Érdemi intézkedésként azonban jobbára a tervet csökkentették 166,8 milliárd forintra ahelyett, hogy az adóbevétel elmaradásának valódi okait keresték volna meg. A háztartási tüzelőolaj fogyasztásiadó-mentességének megszüntetéséről így a pótköltségvetésben nem rendelkeztek, erre csak 1995-től került sor. Az 1994. évben adómentes maradt továbbá a petróleum (kerozin), a vegyipari benzin stb. A jogalkotók, jogszabály-előkészítők között bizonyára nem volt egyetlen olyan vegyészmérnök sem, aki rávilágíthatott volna arra, hogy például a fogyasztásiadó-mentes petróleumból (kerozinból) nagy adótartalmú gázolajat lehet előállítani, ami szintén visszaélések motivációjául szolgált. Az önadóztatási rendszer felülvizsgálata pedig fel sem merült.A korábbi szabályozás elégtelenségét egyértelműen bizonyítja, hogy az Európai Közösség adórendszerének bevezetését követően az 1998. évi fogyasztási- és jövedékiadó-bevétel jelentősen – 18,7 milliárd forinttal – meghaladta a tervezett mértéket, amire az utóbbi tíz évben nem volt példa. Az olajügyek 1991–1997 közötti elburjánzását bizony alapvetően a nem megfelelő törvényi szabályozás tette lehetővé. A jogalkotási mechanizmus ismeretének teljes hiányát jelentené azonban, ha a nem megfelelő szabályozást a parlamenti képviselőknek tulajdonítanánk.Kétségtelen, hogy a jövedéki szabályozásról és ellenőrzésről szóló törvény 1993. július 1-jei hatálybalépésével részben megvalósult a nagy adótartalmú termékek fizikai mozgásának figyelemmel kísérése, ez azonban egyrészt nem egyenértékű az adóraktár intézményével, másrészt a bevezetésekor nem terjedt ki az ásványolajtermékek egészére.Ráadásul az az alapvetően hibás adóztatási filozófia, amely az adó nyomon követhetőségét a számlához rendelte, eleve hátrányba hozta – esetenként ellehetetlenítette – a bűnüldöző szerveket az olajügyek felderítésében, s e hátrányukat a szűkös anyagi-technikai hátterük még tovább fokozta. Méltánytalan lenne ezért az olajügyeket a bűnüldöző szervek – rendőrség, vámhatóság stb. – nyakába varrni. Sőt a VPOP-ról el kell ismerni, hogy meghatározó szerepe volt a törvényi szabályozás megváltoztatásában és ezzel a visszaélések felszámolásában.Persze ahol a dolgok rendetlenül működnek, ráadásul még nagy pénzek is mozognak, ott nem zárható ki a korrupció sem. Az olajügyek kapcsán még elgondolkodtató lehet a BBC riporterének azon megjegyzése, hogy Magyarországon hosszú kálváriát kell végigjárnia annak, aki fellép a közérdek védelmében. Mint ismeretes, a CW Banknál is elsőként azt az osztályvezetőt rúgták ki, aki felhívta a figyelmet a túl kockázatos hitelkihelyezésekre. Az illetékesek maguk között talán elgondolkodtak azon, vajon bölcs dolog volt-e eltávolítani a rendőrségtől Karancsi századost. Ezt a ma még szinte általános gyakorlatot a „mundér védelmének” partikuláris érdeke sem igazolhatja, nem beszélve arról, hogy törvényeinkbe ütközik.Erkölcsi válságAzért már látni az alagút végét, felsejlik egy halvány reménysugár. Polt Péter ugyanis akként határozta meg szerepét, hogy a legfőbb ügyész nem a törvényesség legfőbb őre, hanem a közérdek védelmezője a törvények uralmának biztosítása alapján. „A magyar közigazgatás útkeresése nem zárult le. Nem dőlt még el véglegesen, milyen állam épül a társadalom fölé, nem dőlt el az sem, hogy ez az állam miféle társadalmat hagy meg önmaga alatt. A közhatalom erkölcsi válsága valahogy le fog záródni, de nem tudhatjuk még, hogyan. Egyes elemzők a rendőrállam kiépülésének jeleit tárják a nyilvánosság elé, mások az állam általános züllését látják bizonyítva, azt, hogy korrupció és bűn járja át egyre erősebben az állam szerveit. Ugyanakkor nem világos, mennyi ereje van, illetőleg lesz a közeli jövőben a demokratikus ellenőrzés intézményeinek. Vannak-e mozgósítható erkölcsi tartalékai a társadalomnak, a hatalomból részesedő, illetőleg a hatalommal beszélő viszonyban lévő közéleti véleményformálóknak, a szabad sajtónak, a szakmai szervezeteknek, szakszervezeteknek, egyházaknak, korporációknak, nem utolsósorban magának a parlamentnek?”Ezt a bekezdést Majtényi László adatvédelmi biztos 1995. július 1.–1996. december 31-i országgyűlési beszámolójából idéztem. Az országgyűlési képviselők az adatvédelmi biztos ezen időszakra vonatkozó beszámolóját elfogadták. A fent idézett, cseppet sem hízelgő értékeléssel együtt. A parlamenti olajbizottság pedig az 1990– 1997. évek ügyeit, történéseit vizsgálja. Nem igazán lehet ezért Pallag Lászlónak a közélet tisztasága érdekében felvállalt szándékát megkérdőjelezni, de a bizottság elnökének épp emiatt több bizalommal kellene lennie képviselőtársai iránt. Az olajbizottságnak ezért mielőbb rendeznie kellene belső viszonyait, és az eddigi konfliktusokhoz hasonló esetek elkerülése céljából a valódi okok összehangolt, pontos felderítésére kell törekednie.A szerző közgazdász