A kedvezménytörvény európai próbája

Az Európai Bizottság bővítési biztosának, Günter Verheugennek a kérésére az Európai Bizottság jogi szolgálata több észrevételt tett a magyar kedvezménytörvény tervezett módosításával kapcsolatban arról, hogy a tervezet mennyiben áll összhangban az európai mércékkel, a nemzetközi jog elveivel és normáival. Különös figyelemmel voltak az Európa Tanács velencei bizottságának jelentésére és az Európai Unió jogára. Az észrevételeket Günter Verheugen levélben közölte a magyar miniszterelnökkel.
Tekintettel a kérdés alapvető nemzetstratégiai és külpolitikai jelentőségére, Mádl Ferenc köztársasági elnök több szakértőt felkért a jogi szolgálat véleményében megfogalmazott aggályok elemzésére, egyebek mellett jelen írás szerzőit is. A meglehetősen tömör brüsszeli vélemény álláspontunk szerint több vitatható állítást tartalmaz. Ugyanakkor nehezíti a pontos véleményalkotást, hogy nem nyilvános a magyar kormány által készített módosító javaslat, még csak a tervezett változtatások főbb elvei ismeretesek a sajtóból.
A részletes értékelés előtt általánosságban megjegyezzük: a brüsszeli jogi vélemény figyelmen kívül hagyja, hogy a velencei bizottság jelentése szerint „az anyaállamok által a más országok állampolgárainak számító és külföldön élő, a nemzeti közösséghez tartozó személyek iránt érzett felelősség nem új jelenség a nemzetközi jogban”. A kilencvenes években elfogadott kelet- és közép-európai alkotmányok közül több is tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek értelmében az anyaállamok felelősséggel tartoznak a határaikon kívül élő kisebbségeikért; ilyen Románia, Szlovénia, Macedónia, Horvátország, Ukrajna, Lengyelország és Szlovákia alaptörvénye.

A politikai kötelék veszélye

A kifogások egyike a „politikai kötelék” kockázatát említi, mert a magyar nemzetre mint egészre való hivatkozás és a szomszédos országokban élő magyarok nemzeti identitása különleges politikai kötelékként értékelhető, amely ütközik a szomszédos államok szuverenitásával.
Ezzel szemben „a velencei bizottság véleménye szerint az államoknak lehetőségük van egyoldalú intézkedések foganatosítására a nemzeti kisebbségek védelme érdekében”. Már a fentebb írottak is jelzik, hogy a magyar kedvezménytörvény – és a nemzeti identitásra való hivatkozás – nem egyedi jelenség, és nem teremt olyan köteléket, ami eltérne más országok gyakorlatától.
A kivételesnek nem tekinthető magyar szabályozás elvi kiindulópontja épp a politikai kötelék létrehozásának elkerülése volt, ezért eleve elvetették a kettős állampolgárság gondolatát.

A törvény területen kívüli és állítólagos diszkriminatív hatásai

Meglepő az „egységes magyar nemzet” és „nemzeti identitás” kifejezések merev elutasítása. A nemzet és nemzeti kifejezések a közösségi jogban sem ismeretlen kategóriák: számos közösségi jogszabály alkalmazza ezeket a fogalmakat. Sőt az Európai Unióról szóló szerződés is használja a nemzeti identitás fogalmát a tagországok vonatkozásában. Az is bizonyos, hogy a kulturális önazonosság meglehetősen nehezen értelmezhető a magyar nemzetiséghez tartozás vállalása nélkül – nyilvánvalóan egymást feltételező kategóriákról van szó. A nemzeti kisebbség meghatározásának egyik alapvető ismérve az identitástudat.
A kifogások szerint a „hozzátartozói igazolvány” István aranyozott koronájával a személyi igazolvány vagy az útlevél jellegzetességeit hordozza, s ez a dokumentum politikai kötelék létrejöttét kockáztatja. A jogi véleménynek ez a része önmagában is ellentmondásos. Miért a hozzátartozói igazolványt és nem magát a magyarigazolványt kifogásolja? A velencei bizottság egyébként nem kifogásolta a magyarigazolvány külalakját, borítóját. „Csak és kizárólag a tulajdonosnak a hatályos jogszabályok által biztosított kedvezmények igénybevételére való jogosultságot tanúsíthatják” – írta ugyanakkor elő, és ennek a magyarigazolvány megfelel. Ráadásul a magyar hozzátartozói igazolvány bevezetését a román fél kifogásai miatt Románia vonatkozásában mellőzték is. Egyáltalán nincs megindokolva, hogy miért kockáztatja az igazolvány politikai kötelék létrejöttét.
A gyerekek magyarra tanításának támogatása diszkriminatív, ha az etnikai eredethez kapcsolódik. A brüsszeli vélemény szerint mindenkinek meg kell nyitni e támogatást, aki magyar nyelvet tanul. A velencei bizottság jelentésének következtetése szerint „az oktatás és kultúra területén az anyaország annyiban biztosíthat kedvezményes bánásmódot, amennyiben ez a kulturális kapcsolatok erősítésének legitim célját követi, és e célhoz mérten arányos”. Tehát e területen a megkülönböztetés elfogadott, ugyanis minden kedvezményes bánásmód a maga nemében (pozitív) diszkrimináció. A velencei bizottság szerint az oktatási és kulturális területen biztosítható főszabályként a kedvezményes bánásmód, míg más területeken csak kivételes lehet. A velencei bizottság a strasbourgi esetjogra is hivatkozik annak igazolására, hogy az azonos helyzetű személyekkel szembeni eltérő bánásmód nem mindig tilos. Az oktatás és a kultúra kiemelt kezelésének nemzetközi jogi alapja a velencei bizottság szerint az, hogy e területen nemzetközi szokásjog alakult ki. Ennek szerződéses alapja az a kulturális konvenció, amelyet Szlovákia és Románia is ratifikált, és amelynek 2. paragrafusa szerint „valamennyi szerződő fél igyekszik előmozdítani, amennyire az lehetséges, nyelve vagy nyelvei, történelme és civilizációja tanulmányozását a többi szerződő fél területén, és biztosítja ennek feltételeit a többi szerződő fél állampolgárai számára”. Magyarország szomszédai az úgynevezett alapszerződések értelmében többnyire elfogadják azt, hogy e téren a határon túli kisebbségnek intézményi, infrastrukturális, szellemi és pénzügyi segítség nyújtható.
A jogi vélemény ráadásul nem tesz különbséget a magyar mint idegen nyelv és a magyar mint anyanyelv oktatása között, ami a szomszéd államokban is teljesen elfogadott, és komoly oktatási intézményhálózat alakult ki a kedvezménytörvény előtt és attól függetlenül.

Az EU-jognak való megfelelés és az etnikai alapú megkülönböztetés tilalma

A határon túli nemzeti kisebbségek védelmére vonatkozó szabályozások között elemezte a velencei bizottság az osztrák, a szlovák, a bolgár, az orosz, az olasz és a magyar törvényt, valamint a szlovén és a görög rendelkezéseket. Ezen országok között uniós tagállamok is találhatók. Ezért nem kell automatikusan elfogadni azt, hogy az uniós csatlakozással az érintett országok vonatkozásában a kedvezménytörvény hatályát veszti. A bizottság által vizsgált országokon túlmenően köztudomású, hogy Németország és Dánia például sok határon túli német és dán intézményt támogat. A velencei bizottság is megállapítja, hogy számos európai állam különleges kedvezményeket, így kedvezményes elbánást biztosít a határain túl élő kisebbségeihez tartozó személyeknek. Itt feltétlenül utalni kell az unió tagállamainak a magyar törvényhez hasonló célú jogszabályaira és gyakorlatára.
Az Európai Unió joga tehát árnyalt elemzést igényel, és mindenképp kerülni kell az egyoldalú hivatkozásokat. Az unió, illetve az Európai Közösség joga tiltja ugyan az állampolgárságon, fajon, etnikai hovatartozáson nyugvó megkülönböztetést, ugyanakkor tiszteletben tartja a kultúrák nemzeti, regionális különbözőségeit. E sokszínűség megőrzése feltételezi a nemzeti kultúra és nyelv támogatását, adott esetben határon átnyúló jelleggel is.
Azt sem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a faji és etnikai megkülönböztetéstől mentes, egyenlő elbánás követelményét részletező európai közösségi irányelv kifejezetten lehetőséget kínál különtámogatások, „pozitív akciók” nyújtására, hogy ellensúlyozzák az etnikai hovatartozásból eredő hátrányokat, éppenséggel a valódi egyenlőség biztosítása céljából. Az Európai Közösség jogának hiteles értelmezésére egyébként egyetlen intézmény hivatott, a luxemburgi székhelyű Európai Bíróság. A végső szót tehát e fórum mondhatja ki a kedvezménytörvény és a közösségi jog viszonyáról.
A vizsgált jogi szakvélemény nem mutatja nyomát a fenti megfontolásoknak. Ezért a törvényjavaslat benyújtása, parlamenti tárgyalása előtt mindenképpen indokolt lenne további egyeztetés az unió illetékeseivel. Ezen egyeztetések szükségszerű kiindulópontja természetesen annak vállalása, hogy a magyar kormány megőrzendő értéknek tekinti a kedvezménytörvényt, és csak ott kíván rajta módosítani, ahol ez feltétlenül szükséges. Mindenképp helytelen és elnagyolt megoldás lenne tehát például Szlovákia és Szlovénia polgárait teljes egészében kivenni a törvény hatálya alól, figyelemmel az európai uniós csatlakozásra.
Megjegyzendő, hogy a brüsszeli elemzés pontatlanul idézi a kedvezménytörvény hatályos szövegét, amikor sommásan azt mondja, hogy a csatlakozáskor Magyarország el fogja törölni az EU-jognak nem megfelelő rendelkezéseket. A törvény valójában azt vállalja, hogy „a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása időpontjától e törvény rendelkezéseit a csatlakozási szerződéssel és az Európai Közösségek jogával összhangban kell alkalmazni”. Ez nem azonos az eltörléssel.

Összegzés

A Verheugen-levélhez csatolt jogi vélemény számos tekintetben mellőzi a velencei bizottság következtetéseit, s különösen a következtetések pozitív szellemiségét. Az oktatás és nevelés területén olyan kétoldalú szerződésekkel biztosított és a nemzetközi szokásjog által szabályozott megoldásokat vitat, amelyekhez a velencei bizottság véleményében kétség sem fért. Az Európai Unió jogára hivatkozás szintén egyoldalú, és figyelmen kívül hagyja az unió több tagállama által nyújtott hasonló kedvezményeket. Éppen ezért indokolt a bemutatott érveket hangsúlyosan képviselni az Európai Unióval folytatandó további egyeztetések során.

A két szerző tanszékvezető egyetemi docens és jogászprofesszor