Az Európai Alkotmány tervezeteiről

Néhány hónappal az Európai Unióhoz történő csatlakozásunkról szóló népszavazás előtt nincs fontosabb tennivaló annak tisztázásánál, hogy milyen államalakulatba is lépünk be. Az ugyan viszonylag széles körben ismert, hogy jelenleg az unió egy nemzetközi jogi státusú államszövetség és egy létrejövő szövetségi állam határmezsgyéjén áll, de a közvéleménynek kevés információja van arról a folyamatról, amely épp az EU bővítése kapcsán egy szilárdabb egységet kíván adni az Európa Uniónak. Az alábbiakban ezt vizsgáljuk meg.
A bővítéssel együtt 2001 decemberében döntöttek az unió vezetői arról, hogy a jövendő tagállamok delegáltjait is bevonva egy új, egységes alapszerződést kell kidolgozni, és erre egy alkotmányozó konventet kell felállítani. A konvent felhatalmazása még nem is döntötte el véglegesen, hogy egy egységes európai alkotmánytervezetet vagy csak alternatívákat dolgozzon ki ez a testület, de az egységes alkotmányt preferáló ambiciózus elnök, Giscard d’Estaing már a konvent alakuló ülésén ebbe az irányba tolta el a testület céljának meghatározását. Ettől kezdve még azok is, akik korábban szkeptikusak voltak egy egységes európai alkotmány célszerűségét illetően, különböző alkotmánytervezetek kidolgozásába kezdtek, és több hónapos munka után 2002 végére néhány politikai csoport önálló alkotmánytervezettel állt elő a konventben. Ha egy ilyen új alkotmányt 2004 elején elfogadnak a tagállamok vezető testületei, akkor mi egy Európai Egyesült Államokba lépünk be, és áprilisban már erről szavazunk, még ha az európai alkotmány elfogadásával kapcsolatban később – mint az összes tagállamban – ismét az urnákhoz kell járulnunk.
Szalonképessé tett fogalmak
Persze nagy viták övezik az ebbe az irányba mutató változásokat, már az alapvető fogalmak használata is a legellentétesebb indulatokat kavarja, és nem tanulság nélküli, ha látjuk, miként sikerült az intenzívebb összefonódás felé hajtó erőknek elhárítani a fogalmi akadályokat az elmúlt hónapokban. Az egységes európai állam hívei használták ugyanis előszeretettel korábban az „alkotmány”, a „föderáció” és az „állam” fogalmakat az európai szerveződésre, míg a tagállamok szuverenitására voksoló politikai erők kerülték e kifejezések használatát. Az angolok, a francia konzervatívok, az észak-európaiak számára „európai alkotmányt” emlegetni, „föderatív Európában” gondolkodni a tabuk világába tartozott, de most nyelvi leleményekkel – az országok közvéleményét megdolgozó masszív médiatámogatással – bizonyos fokig szalonképessé tudták tenni e fogalmakat is. Az alkotmány helyett, ami ugye már egy államot szuggerál, alkotmányszerződésről beszélnek az egységes európai állam hívei is, és ez a nemzetközi szerződés ostyájába burkolja a ténylegesen közös államot létrehozó tartalmat. A „föderáció”, a „föderatív állam” helyett a „nemzetállamok föderációja” lett az a nyelvpolitikai lelemény, ami megadja a nemzetállam híveinek is azt, amit akarnak. Ténylegesen, tartalmilag persze így is föderatív állam jön létre, de e módosítással nagy ellenállás vált leszerelhetővé. (Igaz, a föderatív Európa igazán kemény hívei pedig a nemzetállam kifejezésre néznek vérbe borult szemmel…) Az „állam” kifejezés helyére pedig bejön az „államszövetség”, ha már semmiképpen nem lehet megkerülni a tartalmilag szövetségi állammá váló európai egység megjelölését.
Mindenesetre látványos, hogy miközben a fenti kifejezések sok évre visszamenőleg éles határvonalakkal különítették el a két szembenálló tábor híveit – és már a szóhasználat rögtön tisztázta, hogy ki hol áll –, addig 2000 nyarától gyors változások indultak el, 2002 végére lényegében már csak a különböző erősségű föderatív Európa tervezetei jelennek meg. Joschka Fischer német külügyminiszter még szinte botrányt kavart 2000 májusában, amikor nem kertelve Az államszövetségtől a szövetségi államig címmel tartott egy jövőt felvázoló, nagyívű beszédet, de az ezt követő felháborodott ellenreakciók elülte után újabb uniós vezetők kezdtek óvatosan közeledni a szorosabb uniós szerveződés gondolatának elfogadásához. Jacques Chirac elnök és más vezető francia gaulle-isták már 2000 nyarán fordulatot vettek, és egy egységes európai alkotmány szükségességéről kezdtek beszélni; az angol külügyminiszter, Jack Straw 2002 nyarán jutott el eddig, s ezzel a szövetségi Európa két legnagyobb ellenfele adta fel korábbi pozícióját.
A maihoz képest tehát nagy valószínűséggel egy olyan Európai Unióba lépünk be majd 2004 májusában, amely erősebben egy szövetségi Európai Egyesült Államok formájába átalakulás mellett döntött. A szövetségi Európa felé eltolódást vagy ezzel szemben az autonómabb tagállamok dominanciáját intézményi szinten az mutatja, hogy mennyiben kapnak erős hatáskört a közvetlenül uniós csúcsszervek – az Európai Parlament és az Európai Bizottság –, vagy maradnak inkább ezek a szervek korlátozott jogállással, és velük szemben a tagállami kormányokat megjelenítő tanács (különböző tagállami szakminiszterek testületeként, attól függően, hogy éppen mi az uniós döntés tárgya) és a tagállami állam- és kormányfőket összefogó Európai Tanács jelentik a fő döntési szerveket. A már megjelent alkotmánytervezetekben – és a konvent munkabizottságainak záró anyagaiban – a következő főbb eltolódások mutatnak a szövetségi állam felé. Az egyik legfontosabb az európai szintű parlament kétkamarássá változtatása oly módon, hogy a tagállamok egy-egy minisztere adná a második kamara összetételét, emellett az első kamara a mai Európai Parlament maradna. Ez a kétkamarás parlament már megkapná a törvényhozás jogát, míg a mai állapotok szerint uniós jogot kizárólag a tagállami minisztereket tömörítő tanács alkothat, rendelet és irányelv formájában. A jövőben a rendelet válik törvénnyé, és az irányelv helyett bejön a kerettörvény, amelyet a kétkamarás parlament alkot majd, úgy, ahogy a rendes parlamentekben szokás.
A fenti változások kis eltérésekkel mindegyik alkotmánytervezetben megtalálhatók. Azon már inkább vita van, hogy miként alakuljon az unió „kormányának” a jogállása. A keményebb föderalisták erre a bizottság olyan átalakítását tervezik, hogy a bizottság elnökét az Európai Parlament válassza meg, és mindvégig ennek bizalmától függjön működése is, vagyis egy bizalmatlansági indítvánnyal el lehessen mozdítani az Európai Parlament által. Ezzel szemben a tagállamok erejét még egy föderálisabb Európában is preferáló politikai csoportok inkább az Európai Tanács általi választáshoz kötnék a bizottság – kormány – elnökének a megválasztását. Ezzel inkább kötve lenne a bizottság a tagállamok vezetőihez, s így kevésbé szakadna ki a tagállamok fölé egy önálló európai szintű politikai szerveződés. Fontos jelzés a két tábor közötti erőviszonyok alakulására, hogy a mindig is föderális Európára voksoló németek kancellárja, Gerhard Schröder meg tudta nyerni a gaulle-ista Chirac elnököt ahhoz, hogy az Európai Parlament által választandó elnököt irányozzanak elő a bizottság élére. Emellett az Európai Tanács egy elnököt választana elképzeléseik szerint öt évre, aki mint a föderális Európa elnöke tevékenykedne.
Az Európai Parlament szerepe
Ezek a változások a következőképpen jelennek meg a már kidolgozott alkotmánytervezetekben. Az Európai Néppárt alkotmánytervezete, amely a konzervatív jobbközép európai pártok korábbi kormányközibb (és nem egységes-föderális) álláspontját erősebben megtartotta a föderális irányba eltolódás ellenére is, az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanács mindenek felett álló jellegét egy periodikusan váltakozó elnökkel – mint az Európai Unió politikai irányvonalának meghatározóját – az élen rögzíti a szövegben (72. cikkely). Ez elvileg az Európai Tanács mai csúcsszervjellegének megtartását és a kormányközi uniós szerveződés folytatását jelentené, de a többi uniós központi szerv változásai (= erősebb önállóság az uniós akaratképzésnek) ezt nyitottá teszik a jövőt illetően. Dinamikáját tekintve, ahogy nő az önálló uniós központi szervek hatásköre (önálló törvényhozás, igazi kormánybizottság stb.), úgy csökkenhet spontán módon e szerv ma tényleg nagy szerepe az unió meghatározásában. Az EPP tervezete az Európai Parlament „igazi” parlamenti jogállását is korlátozza némileg. Az igazi parlamenthez közeledik ugyan az Európai Parlament e szerint is azzal, hogy ő választja meg az EU kormányát jelentő bizottság elnökét a jövőben (a második kamarát jelentő európai uniós tanács javaslatára), és bizalmatlansági indítvánnyal el is távolíthatja. De a törvényhozói kompetencia tekintetében e tervezet szerint korlátozott maradna az Európai Parlament azzal, hogy bár a törvényeket az hozná, de a törvényjavaslatok benyújtásának joga kizárólag a bizottságot illetné meg. Sőt, ha az Európai Parlament többségi határozattal kérné is a bizottságot egy tárgyban törvényjavaslat benyújtására, az akkor is megtagadhatná ezt, így e tárgyban nem tudna törvényt hozni a parlament [74. cikkely (2) bekezdés].
A második kamarát jelentő európai uniós tanács – a német Bundesrat mintájára – a tagállami kormányok egy-egy miniszteri szintű küldöttéből állna a Néppárt alkotmánytervezete szerint, és amellett, hogy ez a parlamenti második kamara szerepét játszaná, még a bizottság-kormány felé is rendelkezne együttdöntési jogosítványokkal néhány területen. Például a közös külpolitika és védelmi politika vagy a közös belügyi és igazságszolgáltatási ügyek terén. Ezenkívül ez a tagállamokhoz közelebb eső második kamara hagyná jóvá a bizottság tagjainak névsorát, amely ugyan elméletileg minden tagállam állampolgárai közül egy-egy tagot foglalna majd magában, ám e tagokra nem az érintett tagállamok tennének javaslatot, hanem a bizottság már megválasztott elnöke, és ezután a második kamara minősített többséggel adja meg a jóváhagyást az egyes tagokhoz [78. cikkely (3) bekezdés]. Így akár a konkrét tagállam ellenkezése ellenére is az „ő” képviselője lenne az így kiválasztott bizottsági tag. Eme alkotmánytervezet szerint a bizottságkormány elnöke igazi kancellárként működne, tetszés szerint dönthetne arról, hogy milyen reszortokat (minisztériumokat) különítene el, ezek élére mely bizottsági tagokat állítaná. Sőt, a bizottság bármely tagját is – noha a második kamara jóváhagyásával kerülnek pozícióba – az elnök bármikor lemondathatja, csak írásban kell közölnie az indokait [79. cikkely (5) bekezdés].
Fontos változtatást jelent az EPP alkotmánytervezetében az, hogy az Európai Bíróság lenne a jövőben egyben az uniós alkotmánybíróság is, nagyon széles jogköröket adva ennek a szervnek, mind a tagállamok és az uniós szervek közötti vitákban, mind az uniós szint csúcsszervei közötti összeütközések eldöntésére. Ha dinamikájában nézzük az így létrejövő uniós szervezetet, nagyon valószínű, hogy egy idő után az Európai Bíróság válik majd a leghatalmasabb szervvé a többi felett, éppúgy és épp azért, ahogy az Egyesült Államokban is a szövetségi szintű legfelsőbb bíróság vált azzá napjainkra. A szembenálló politikai erők, így összezárva, az amerikai tapasztalatok szerint állandóan konfliktusba kerülnek – pedig ott még a nemzetállami identitások nem is annyira erősek az unión belül, mint ahogy az Európai Unióban várható lesz! –, és szinte minden lényegesebb döntés felett, legyen az uniós törvény vagy a bizottság rendelete, a végső szót az Európai Bíróság mondja majd ki.
Robert Badinter alkotmánytervezete sok szempontból hasonló az előbb ismertetetthez – ez is csak bizonyos korlátok között tolná el a föderáció felé az uniót –, de máshová teszi az intézményi hangsúlyokat. Például ebben – szemben az EPP tervezetével – lenne önálló államfője az Európai Uniónak – az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanács javaslatára az Európai Parlament választaná ezt öt évre – és ez a föderális Európa felé eltolódást jelenti. Másrészt az egyes minisztereket itt nem a miniszterelnök jelölné, hanem azokat egy-egy tagállam kormánya delegálná a minisztertanácsba. (E tervezetben ez a szerv venné át a bizottság szerepét, a bizottság csak kisegítő szerepben maradna meg, de nem válna kormánnyá.) Szemben az EPP-tervezet kancellárjával (a bizottság elnökével) itt decentralizáltabb kormánya lenne az uniónak. Ez ugyan tagállambarátibb megoldás, de az már nem, hogy e tervezet szerint az Európai Parlament igazi törvényhozó szervvé válna azzal is, hogy az egyes képviselők is beterjesztethetnének törvényjavaslatokat (51. cikkely). Ezzel az Európai Parlament markánsabban ki tudna építeni egy önálló politikai akaratképzési szintet a tagállamok felett, mintha csak a bizottságkormány rendelkezne a törvényjavaslatok benyújtásának jogával.
Ezek az alkotmánytervezetek – és a Schröder–Chirac-féle közös állásfoglalás ez ügyben – a maihoz képest inkább föderális Európai Uniót jelentenének majd, és alig marad majd nyoma a jövőben a mai nemzetköziszervezet-jellegnek. Látva az erőviszonyokat és ezek gyors eltolódását a föderális álláspontok felé, valószínűsíteni lehet ezek megvalósulását. A régi euroszkeptikus franciák Chirac elnökkel az élen már elfogadták ezt, a szintén szkeptikus angolok Tony Blairrel és Jack Straw-val az élen tettek már több lépést ebbe az irányba. Néhány kisebb észak-európai tagállam tartózkodó még, különösen Dánia, amely feltehetőleg egy ilyen változtatással szemben marad az elutasítás álláspontján. Ők már az eurót sem fogadták el, kívül maradtak az egységes valután. A még csak most belépők közül Litvánia új elnöke erősen EU-ellenes kirohanásokkal nyerte meg a választásokat, ez mutatja az ottani erős fenntartásokat, ami lehet, hogy még a belépést is megakasztja náluk a jövő hónapokban, és azt leszavazzák a litván állampolgárok. A cseheknél szintén ugyanez a helyzet, és lehet, hogy ezek a föderális fejlemények ott is megakasztják a belépést. A többség itt is a kívül maradás mellett dönthet, mert lassanként már a szuverenitás elvesztésének mai foka is többségbe juttatta a cseheknél a belépést ellenzőket, és az ottani közvélemény még nem is ismeri a most vázolt tervezeteket.
Eltűnő határok
Az itthoni vitákat az Európai Unióról a fenti kérdések szinte nem is érintették, nálunk mindvégig a pénzkérdés volt középpontba állítva. Mennyire járunk jól a belépéssel pénzügyileg, milyen anyagi hátrányaink lesznek majd, és mindezt a pénzösszegek és a kohéziós alapok összegeinek számadatai köré csoportosított viták szintjén hordtuk ki a közvélemény előtt. Ezek persze fontos kérdések egy ország életében, és az is, hogy Magyarország gazdasága – termelése, tulajdonosi szerkezete stb. – már csatlakozott az EU-hoz, sokkal erősebben, mint például a cseheké. De az igazán fontos kérdés hosszú távon – akkor, amikor a szuverenitás feladásának az eddig gondoltakhoz képest nagyobb fokát kell számba venni az unió küszöbön álló föderalizálása miatt – csak a magyar nemzet Trianon után végbement széttagolásának ügyére vonatkozhat. Az unió ugyan több téren erősíti a globalista tendenciákat – és ezek egy részét jó lenne kivédeni –, de az állami szuverenitás egy részének feladásával együtt a most szétdarabolt nemzeti szuverenitás bizonyos fokig visszaállhat majd. Gondolok itt különösen Románia 2007-es belépésére, s ezzel az ott élő, kétmilliós magyarságot elszakító határ eltűnésére. Azt, hogy a magyar állam és a magyar nemzet határai nem esnek egybe, és az unióhoz csatlakozás eltérően hat a magyar állam és a magyar nemzet jövőjére, gondolatilag ki kell emelni ahhoz, hogy helyesen tudjuk megítélni az unió föderalizálásából fakadó következményeket. És hogy helyesen tudjunk dönteni arról, miképpen szavazzunk majd április 12-én, a népszavazáson.
A szerző egyetemi tanár, az Országgyűlés alkotmány-
és igazságügyi bizottságának volt elnöke