A magyar felsőoktatást a nemzetgazdaság és a nemzeti kultúra részének tekintem, ahol az állam feladatai világosan körülhatárolhatók. Az első a felsőoktatás törvényi szabályozása és államigazgatási irányítása. A második a felsőoktatás mint közfeladat egészének állami finanszírozása, az állami megrendelés meghatározása. A harmadik az állami felsőoktatási intézmények fenntartása. Meggyőződésem, hogy a magyar felsőoktatás jelenlegi – meglehetősen zűrzavaros és kiegyensúlyozatlan – állapotából csak akkor juthatunk el a stabil és rendezett működés állapotába, ha ezt a háromféle állami szerepvállalást minden döntésben világosan megkülönböztetjük.
Az Ftv. módosításával olyan szabályozást kell létrehozni, amely a legjobban megfelel a magyar nemzet hosszú távú érdekeinek, a tanulni vágyók egyéni érdekeinek, a társadalom jelenlegi elvárásainak, amely szabályozás a magyar felsőoktatás hagyományaira épül, amely figyelembe veszi a piaci működés követelményeit, és összhangban van a bolognai nyilatkozatban vállaltakkal. Az új szabályozás – a felsőoktatás reakcióidejének hosszúsága következtében – a meglévő problémákat csak hosszabb távon tudja megoldani, és csak széles szakmai és politikai konszenzussal valósítható meg.
A szabályozás
Az állam feladata e szerepében a kiegyensúlyozott működést lehetővé tévő felsőoktatási törvény megalkotása, valamint az államigazgatási feladatokat ellátó minisztériumon keresztül történő törvényességi felügyelet. A törvényi szabályozás legfontosabb eleme a felsőoktatási képzés fogalmának, szintjeinek (a bolognai nyilatkozat csak itt jelent kötelezettséget!), szerkezetének, intézményeinek, testületeinek meghatározása, az állami feladatellátás, valamint a felsőoktatás szereplői közötti jogviszony leírása.
Általános szabályozási körében a törvénynek csak a finanszírozás általános feltételeit, garanciáit, megállapításának módját kell megadnia, és általánosan deklarálnia az állami finanszírozási kötelezettséget. A finanszírozás mértékét a mindenkori költségvetési törvényben kell meghatározni. Ugyanakkor a felsőoktatási törvénynek meg kell adnia, hogy az állam milyen elvek alapján, milyen módon és milyen feltételek mellett biztosítja polgárai számára a felsőoktatásban való részvétel állami finanszírozását.
A felsőoktatási törvényben deklarálni kell azt is, hogy az állam az Ftv. általános feltételeinek eleget tévő állami felsőoktatási intézményeket tart fenn, és meg kell nevezni, hogy a fenntartói jogokat az állam milyen módon gyakorolja. A jelenlegi törvény sokkal részletesebben és összetettebben szabályoz, mert nem különbözteti meg élesen a fenti három feladatot.
Részletesen ismertetek egy konkrét finanszírozási modellt, ami abból a közösségi filozófiából indul ki, hogy a felsőoktatás finanszírozása állami feladat, amelynek során egy közösség – jelen esetben a nemzet – öszszefog, és világosan meghatározott elvek alapján a közösség tagjainak anyagi forrásokat biztosít felsőfokú tanulmányaikra, így kívánva előmozdítani az egyén és a köz javát. Ebben a felfogásban a felsőoktatásban való részvétel alapvetően alanyi jog, annak közfinanszírozása azonban feltételekhez kötött.
A finanszírozás
A köz által (államilag) finanszírozott hallgatói létszámra továbbra is a mindenkori kormánynak kell javaslatot tennie. Jelenleg a kormány nem javaslatot tesz, hanem határozatot hoz az állami finanszírozásba felvehető hallgatók létszámáról, ami ténylegesen nem kerül bele a költségvetési törvénybe, csupán érvként szerepel a költségvetési alku során, csakúgy, mint a már korábban felvett hallgatók létszáma. A kormány döntése csak az államilag finanszírozott hallgatói létszám egészére vonatkozik, és nincs pontos költségvetési következménye. Maga ez a szabályozatlanság számos finanszírozási bizonytalanság forrása.
Az úgynevezett felsőoktatási piac reakcióideje olyan hosszú, hogy beavatkozás nélkül önmagában nem képes egyensúlyi állapotot létrehozni. Képzeljük el, mi történne, ha Magyarországon csupán a hallgatói érdeklődés alapján alakítanánk ki a felvételi keretszámokat! Mire kiderülne, hogy a jogi pálya iránt indokolatlanul magas az igény, megszűnne a kémiatanárok képzése!
A köz és az egyén érdeke egyaránt az, hogy a rendelkezésünkre álló forrásokból a lehető legkisebb ráfordítással és a legkevesebb egyéni zsákutcával olyan képzettségi szerkezetet alakítsunk ki, amelyre a nemzet gazdasági, kulturális, egészségügyi, adminisztratív stb. feladatainak ellátásához szükség van, és az egyéni boldogulást a legjobban segíti. A rosszul megválasztott államilag finanszírozott képzési szerkezet felelőtlenségre indítja az egyént és az intézményt egyaránt.
A leghatékonyabb és legkiegyensúlyozottabb működésnek az tűnik, ha a kormány finanszírozási kategóriánként (képzési területenként) dönt az állam által finanszírozott képzésbe felvehető hallgatói létszámról. Ezt a döntést a felsőoktatásért felelős minisztériumnak, pontosabban egy az egész felsőoktatás finanszírozásáért felelős külön részlegnek kell előkészítenie az Ftv.-ben rögzített általános elvek alapján, pontos felmérésekre alapozva. Ugyancsak szerepeltetni kell a költségvetési törvényben az egyes finanszírozási kategóriákban az adott költségvetési évben érvényes normatívákat, azaz egy hallgató tényleges képzési költségét, amely összeg a képzés mint szolgáltatás állam által fizetett árát jelentené, függetlenül attól, hogy az intézménynek ki a fenntartója, mennyibe kerül a fenntartás, milyen tudományos eredményeket értek el.
Az államilag finanszírozott hallgatói létszám képzési területenként történő rögzítésével az állam végrehajtana még egy piaci beavatkozást: meghatározná, hogy milyen képzési területen hány képzést vásárol. Egyidejűleg automatikusan megoldaná az állami finanszírozású képzésben alkalmazott jelenlegi normatíva és a költségtérítéses képzésben alkalmazott tandíj (költségtérítés) különbözőségének problémáját. Ma ugyanis az állam egy adott szakterületen képzett hallgatóért az esetek döntő többségében lényegesen több normatívát juttat (több tandíjat fizet) egy felsőoktatási intézménynek, mint amennyit a térítéses képzésben részt vevő hallgatók ugyanezért a képzésért fizetnek. A különbségnek az a legnyilvánvalóbb oka, hogy a jelenlegi normatíva nem- csak a szoros értelemben vett képzés árát tartalmazza, hanem az intézményfenntartás, valamint az intézmény mint tudományos, szellemi műhely költségeit is. A jelenlegi finanszírozási eljárás az állam által fenntartott intézmények esetében is zűrzavart okoz, arra azonban aligha van józan magyarázat, hogy egy magánintézményben az állam miért fizet többet a képzésért, mint a képzést ott megrendelő magánszemély. Túl a politikai marketing egyszerű hívószavakkal manipuláló érvelésén, fontos lenne tisztán látni, hogy a tandíj, azaz egy hallgató képzésének költsége ma is létezik, csak a közösség fizeti meg.
Az általam vázolt felsőoktatás-finanszírozási modellben a tandíj éppen az állami finanszírozás normatívája, amelyet az államilag finanszírozott képzésben a közösség (nemzet) nevében eljáró állam fizet a képzést végző intézményeknek, a térítéses képzésben pedig a hallgató fizeti meg ugyanezt.
A felsőoktatás egészére vonatkozó finanszírozási modell legnehezebb problémáját abban látom, hogyan válasszuk ki, hogy ki tanulhat állami finanszírozásban, és melyik intézményben. A fentebb leírt elvek alapján úgy teszem fel a kérdést, hogy milyen kiválasztási eljárás szolgálja legjobban az egyén érdekét úgy, hogy a közfinanszírozás indoka – a közösség érdekeinek szolgálata – ne szűnjön meg.
A felsőoktatás egészét tekintve a közérdeket a magas színvonalú képzés, valamint a magas színvonalú tudományos, fejlesztési és kulturális teljesítmények jelentik. Az ezek eléréséhez szükséges törvényi feltételeket az Ftv.-nek az általános szabályozás körében kell megteremtenie. A finanszírozás kérdésében azt kell megvizsgálni, hogy az állam a közfinanszírozás eszközeivel hogyan tudja ezeket legjobban elősegíteni. Ehhez egyrészt pontos igényfelmérésre, másrészt a verseny és a kiszámíthatóság szempontjainak figyelembevételére van szükség.
Az államilag finanszírozott hallgatói helyek hallgatók és intézmények közötti elosztására olyan rendszert kell alkalmazni, amely a színvonalas képzésnek előnyt biztosító mérsékelt állami kontrollt jelent. A közoktatási, közigazgatási, általános munkaerő-piaci igények lehető legpontosabb figyelembevétele mellett természetesen a hallgatói érdeklődést, a regionális egyensúly követelményeit is figyelembe kellene venni. Ezért olyan szabályozást kell alkalmaznunk, hogy az állami finanszírozású képzési díj fölött a hallgató és az intézmény együttesen rendelkezzék. Az államnak joga és kötelessége az államilag finanszírozott helyek számával is orientálni a hallgatókat a választásban.
A fenntartás
A javasolt modellben az állami felsőoktatási intézmények fenntartásáról – beleértve a tényleges fenntartás és a további feladatok, például tudományos, művészi és egyéb alkotói tevékenyek finanszírozását is – az állam mint fenntartó külön gondoskodik. A felsőoktatási intézmények ugyanis nem csupán felsőfokú szakmai ismeretekre képző intézmények, hanem a legtágabb értelemben vett szellemi műhelyek is. A felsőoktatási intézmények e feladatait valamilyen nemzeti intézményrendszernek akkor is el kellene látnia, ha a képzés teljes mértékben magánintézményekben folyna.
Az állam által fenntartott felsőoktatási intézmények esetében a legfontosabb kérdés, hogy állami tulajdonban tartsuk vagy privatizáljuk ezeket. Minden, a felsőoktatási intézmények vezetésének átalakítására vonatkozó elképzelésnek ez a kiindulópontja. A magyar társadalom döntő többsége ellenzi a felsőoktatás privatizációját, ezért a felsőoktatás fejlesztésére vonatkozó terveknek abból a feltételezésből kell kiindulniuk, hogy az állam által fenntartott felsőoktatási intézményeket nem kívánjuk privatizálni. Ekkor azonban következetesen el kell utasítani minden olyan kísérletet, amely az irányítás átalakításával burkolt privatizációt jelent. A nyílt privatizációnál ugyanis sokkal nagyobb veszélyt jelent a burkolt privatizáció, amelynek során az intézmény vezetését megszerző szűk csoport – nevezzük bár igazgatótanácsnak, irányító testületnek (a továbbiakban IT) vagy bármi másnak – az intézmény érdekeit teljesen figyelmen kívül hagyva, saját egyéni érdekeit fogja előtérbe állítani. Ezen burkolt privatizáció egyik formája a Magyar Universitasprogramban leírt intézményirányítási modell.
Próbáljuk meg elképzelni, hogyan működne ez a modell a magyar viszonyok közepette. Az első kérdés, hogy kik lesznek az IT tagjai. Erre általában az a válasz, hogy olyan, a gazdaságot, a közéletet jól ismerő tekintélyes emberek, akiknek gazdálkodási éleslátását nem homályosítják el az intézmény maradi hagyományai, továbbá hatékonyan és következetesen képviselik a tulajdonos érdekeit, akik egzisztenciálisan függetlenek, erkölcsileg szilárdak, a köz ügyei iránt elkötelezettek, intellektuálisan képesek és hajlandók is elvégezni az óriási feladatot. Ne kergessünk illúziókat! Vajon össze lehetne-e szedni ma Magyarországon egyetlen IT-re való ilyen embert? Az ország anyagi és erkölcsi állapota kétségbeejtő, a közgondolkodásban az azonnali és mértéket nem ismerő anyagi haszonszerzés dominál. Ilyen körülmények közepette csak pontos elszámoltatás, szigorú hivatali rend és a közvélemény állandó figyelme mellett lehetséges a közvagyon kezelése. Ha figyelembe vesszük, hogy az autópálya-építés, az állami számítógép-beszerzések már eddig is mennyi korrupciós ügyet eredményeztek, könynyű elképzelni, hogy milyen szintre süllyedne az IT-knek átadott egyetemek működése.
Ha az egyetemek vezetése a Magyar Universitas-programban leírt módon alakul át, az egyetemek és az Oktatási Minisztérium alkuja folytán az IT-kbe olyan személyek kerülnek majd, akiknek ez csupán megélhetést jelent egyrészt tiszteletdíjuk, másrészt befolyásuk eladása révén. Tulajdonosi felelősségük és felsőoktatási hozzáértésük pedig igencsak kétséges lesz. Az IT-k ötletének legfőbb hibája, hogy rejtett privatizációt és az érdekköröknek juttatott megélhetést tüntet fel a tulajdonos érdekeinek érvényesítéseként. Az IT-k ötlete a politikai vita során csak még zavarosabb lesz. Mire minden szereplő (politikai pártok, egyetemi oktatók, hallgatók, gazdasági élet képviselői) érdekeit sikerülne kielégíteni, az állami felsőoktatás egyének és érdekkörök egyezkedésébe süllyedne.
Mi lehet a megoldás? Az állami felsőoktatási intézmények ma az állam tulajdonában vannak. Az állam azonban nem gyakorolja ezeket a tulajdonosi jogokat, mert a tulajdonosi jogok gyakorlása keveredik a felsőoktatás törvényi szabályozásával és a felsőfokú képzés finanszírozásával. Az államnak mint tulajdonosnak világosan ki kell jelölnie a tulajdonosi, fenntartói jogokat gyakorló szervezetet. Ez szakmai és hatékonysági szempontok szerint csak a felsőoktatásért felelős miniszter által felügyelt szervezet lehet. Feladatát pontosan, politikai és szakmai közmegegyezés alapján kell meghatározni. Az állami fenntartású felsőoktatási intézmények jövője szempontjából alapvető fontosságú, hogy a felsőoktatásért felelős minisztériumban létrejöjjön egy a fenti fenntartói feladatokat ellátni képes szervezeti egység.
A másik alapvető kérdés, hogy az intézmények milyen jogi formában működjenek. Jelenleg nincs olyan jogi forma, amely változtatás nélkül alkalmazható lenne a felsőoktatási intézmények esetében. Álláspontom szerint az állam által fenntartott felsőoktatási intézményeket speciális költségvetési intézménnyé kell átalakítani. Ezt az új intézménytípust az államháztartási törvény módosításával úgy kell létrehozni, hogy gazdálkodásának szabályozásába be kell emelni az egyszemélyes részvénytársaság jogi szabályozásának olyan elemeit, amelyek az intézmény piaci működését hatékonyabbá teszik. A felsőoktatási intézményt mint jogi személyt a költségvetési szervekre vonatkozó jogszabályok, nem pedig a gazdasági társaságokra vonatkozó jogszabályok módosításával kell létrehozni. Ennek működésében egyszerre érvényesülhet a gazdasági társaság önállósága és hatékonysága, az oktatási és tudományos autonómia, és az állam mint fenntartó felelősége. Néhány fenntartói feladatot sorra véve azt is bemutatom, hogy az intézmények mindennapi működése és a fenntartó tevékenysége ebben a formában hogyan képzelhető el.
Ha az intézmény képzési, fenntartási és kutatási (művészeti) tevékenységének finanszírozását tekintjük, akkor az általam leírt rendszerben a fenntartás teljes mértékben, tudományos tevékenység részben, a képzés finanszírozása csak kismértékben tartozik a fenntartó feladatai közé. Egyik fontos fenntartói feladat például az intézmények költségvetésének megállapítása, amelyet jelenleg is lényegében a fenntartó állapít meg, csak nem az általam javasolt direkt és világos módon, az intézmény által kidolgozott üzleti terv benyújtását követően.
Az intézmény vezetője kinevezésének eljárásában a fenntartónak a mainál érdemibb szerepet kell adni, és növelni kell az intézmény működéséért helyzetüknél fogva felelős személyek (professzorok, kari vezetők, gazdasági vezetők) szerepét. Az intézmény vezetésének a mainál nagyobb mértékben el kell válnia az oktatási és tudományos munkától. Ugyanakkor a felsőoktatási intézmény fenntartójának is világosan kell látnia, hogy az intézmény célja nem gazdasági eredmények produkálása, a piaci vagy kvázipiaci eszközök csak a hatékony működés szempontjából fontosak, az intézmények küldetése ennél magasztosabb.
Minden intézmény esetében létre kell hozni egy fenntartói tanácsot, amelynek a részvénytársaság tulajdonosi tanácsához hasonló feladatai vannak, de a döntést a fenntartónak kell meghoznia. A fenntartói tanácsot ugyanakkor úgy célszerű létrehozni, hogy tagjai ismerjék az intézmény belső viszonyait. A vázolt modellben az intézmény egyszemélyi vezetője továbbra is – az intézményi testületek javaslata alapján – a fenntartó által kinevezett rektor. A részvénytársaság igazgatóságának feladataihoz hasonló feladatot a rektori tanács látja el. Az intézmények gazdálkodási szempontból a mainál professzionálisabb vezetését tehát nem új – az eddigiektől idegen, és jól láthatóan politikai delegálást és a korrupció lehetőségét hordozó – intézmény, az igazgatótanács létrehozásával kell megoldani, hanem a meglévő struktúrából szervesen kialakított vezetési rendszerrel. Mély meggyőződésem, hogy csak egy ilyen jellegű, szervesen a mai vezetési rendszerre épülő új vezetési struktúra lehet sikeres a magyar felsőoktatásban. A sikerhez ugyanis az – angolszász értelemben vett – akadémiai világ bizalmára és együttműködésére éppúgy szükség van, mint a hatékony gazdálkodásra.
A szerző akadémikus, az Orbán-kormány volt oktatási minisztere
origo.hu
Hatalmas vaddisznó hozta rá a frászt a biciklisekre Baján – videó
