A felsőoktatási törvény éles szakmai vitát váltott ki, megosztotta a felsőoktatás világát éppúgy, mint az oktatáspolitikusokat. Legfontosabb elemeit tekintve továbbra sincs nemhogy konszenzus, de még kompromisszum közeli állapot sem, legyen szó a kétciklusú képzés bevezetésének ütemezéséről, az intézmények irányításáról, az államilag finanszírozott hallgatói létszám csökkentéséről, a finanszírozási kérdésekről vagy a magánerős (PPP) beruházásokról. Ezek azonban olyan kérdések, amelyek esetében érthetők az eltérő álláspontok, legfeljebb az a kérdés merül fel, volt-e mód közelíteni a véleményeket, érdekeket.
Elfogadhatatlan azonban az, hogy egy jogszabály veszélyeztesse a törvényességet. Az új felsőoktatási törvény majd tucatnyi helyen ütközik az alkotmány rendelkezéseibe. A Fidesz – Magyar Polgári Szövetség időben jelezte, hogy az Alkotmánybírósághoz fordul, amennyiben a törvény jelenlegi formájában kihirdetésre kerül.
Az Oktatási Minisztérium esetében nem először fordul elő hasonló eset. Emlékezhetünk arra, amikor az iskolai drogfogyasztás és -terjesztés elhibázott büntetőjogi szabályozását – amelynek egyik szószólója maga az oktatási miniszter volt – végül az Alkotmánybíróság semmisítette meg. A pedagógusok titoktartása ügyében is csak az késztette jobb belátásra az oktatásirányítást, hogy az Alkotmánybírósághoz fordultunk. A többciklusú felsőfokú képzésre az oktatási tárca által készített szabályozást az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A felsőoktatási felvételi pontszámítás igazságtalanságai tekintetében pedig szülők fordultak beadvánnyal az Alkotmánybírósághoz.
Úgy tűnik, az új felsőoktatási törvénnyel tovább bővülhet az alkotmánnyal össze nem egyeztethető jogszabályok sora.
Az intézményi autonómia korlátozásának alkotmányos lehetőségei
A felsőoktatási intézmények autonómiáját az alkotmány biztosítja, amelynek 70/G § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos élet szabadságát, valamint a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Ezt a szabadságot valósítja meg a felsőoktatási intézmények önkormányzata, autonómiája.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor többször kifejtette azt is, hogy az autonómia nem korlátlan, az állam törvénnyel vagy törvényi felhatalmazás alapján kibocsátott más jogszabályokkal azt közérdekből korlátozhatja. Lényegében tehát arról van szó, hogy minden kérdés az autonóm felsőoktatási intézmények hatáskörébe tartozik, amit az állam el nem vont tőle, azaz az autonómia körének kijelölése „negatív” módon, a nem intézményi hatáskörbe tartozó ügyek törvényi meghatározásával történhet.
Az Alkotmánybíróság több határozatában az alkotmánnyal harmonikus megoldásként idézte az 1993-ban elfogadott felsőoktatásról szóló törvény „negatív autonómiafogalmát”, s alkotmányosnak ismerte el, hogy a törvény nem adott tételes meghatározást az intézményi autonómia tartalmát illetően, mivel azzal annak szabadságát csorbította volna.
A kormánypártok által most megszavazott törvény ezzel ellentétes megoldást követ. Figyelmen kívül hagyja a fentebb citált alapelvet, és taxatív felsorolást ad az autonómia jelentéstartalmát adó döntési hatáskörökről, ügycsoportokról, korlátozva ezzel az intézménynek a tanszabadsághoz és a kutatás szabadságához fűződő alapvető jogát. Márpedig az alkotmány szerint „a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja” [8. § (2)[. Kijelenthető tehát, hogy a kormány és a kormánypártok által favorizált szabályozás ellentétes a felsőoktatási autonómia alkotmányos szabályozásáról kialakult alkotmánybírósági gyakorlattal. A „mindent szabad, amit a törvény nem tilt” jogelv alkalmazása helyett – a leginkább a diktatúrákban előforduló – „csak azt szabad, amit a törvény megenged” elvét érvényesíti.
Irányító testületek – autonómia vagy gyámság
Az intézményi autonómiát sérti az intézmények vezetésének a törvényben megfogalmazott kialakítása is. A szocialisták és szabad demokraták által elképzelt autonómia úgy működik, mintha a határon túli magyarok önrendelkezését intéznék el azzal, hogy minden magyar szavazhat arról, melyik szlovák, ukrán, román vagy szerb nemzetiségű honfitársa képviselje érdekeit, járjon el ügyeiben.
A kormánypártok által javasolt megoldás szerint a felsőoktatási intézmény stratégiai döntést hozó és annak végrehajtását ellenőrző szerve az irányító testület, melybe az oktatási miniszter és a szenátus delegál tagokat. Fontos korlátozás ugyanakkor, hogy a testületnek – a rektor kivételével – nem lehet tagja az, aki az adott felsőoktatási intézménnyel foglalkoztatási, hallgatói jogviszonyban áll.
Az intézményi önkormányzat (autonómia) az oktatás és a kutatás szabadságát teljesíti ki. Az alkotmány sérül tehát, amennyiben az intézményi önkormányzat nem érvényesülhet szabadon, azaz nem az intézmény demokratikusan választott testületei hoznak döntést az oktatási és a kutatási tevékenységgel kapcsolatos ügyekben, így például a képzési program indításáról, szakirányok kialakításáról.
Az intézmény önkormányzatát annak demokratikusan választott, döntéshozó, döntés-előkészítő és javaslattevő testületei, szervei alkotják. Az Alkotmánybíróság egyik határozata szerint „az egyetemi autonómiát megtestesítő személyi kör az oktatók, a tudományos kutatók és a hallgatók” (AB 861/B/1996.). Az intézmény önkormányzatához tartozó döntéshozó testületnek az intézmény „testét” alkotó – és az Alkotmánybíróság szerint az autonómiát megtestesítő – oktatói, kutatói, hallgatói szervezethez kell jogilag kötődnie. A jogi kötelék által válhat bármely egyén vagy testület az intézményi önkormányzat részévé.
„Jogi kötelék” nélkül a testület csupán formálisan válhat az intézmény részévé – még törvényi statuálás esetén is –, mivel tagjai az intézményi önkormányzaton kívül állók. Így viszont a testület döntései sem tekinthetők az intézményi önkormányzat autonóm és szabad döntésének, ezáltal az intézmény oktatási és kutatási autonómiája nem érvényesülhet.
Az autonómia – ahogyan arra már utaltunk – nem korlátlan, azt az állam törvénnyel vagy törvényi felhatalmazás alapján kibocsátott más jogszabályokkal – közérdekből – korlátozhatja. Az új törvénynek az irányító testületet intézményesítő rendelkezései azonban nem értelmezhetők az intézményi autonómia törvényi korlátozásaként sem. A kihirdetésre szánt törvény ugyanis nem az állam számára von el hatáskört az intézmények autonóm önkormányzatától. Nem az autonómia törvényi korlátozásáról van szó, hanem egy, a törvény által meghatározott ügykör vonatkozásában az autonómia érvényesülését akadályozó testület kialakításáról.
Az Alkotmánybíróság egy határozatában azt is megállapította, hogy a felsőoktatási intézmény autonóm döntésére tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem irányíthatók kormányzati vagy más szervek által, így például nem minősülnek a kormány által irányított szervnek sem. Az új törvény rendelkezései szerint azonban az irányító testület olyan irányítási-stratégiai kérdésekben dönt, amelyek az autonómia körébe tartoznak, és amelyek az oktatás és kutatás szabadságával a legszorosabb összefüggésben vannak.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában az állam felelősségét is megfogalmazta. E szerint „…Az autonómia hordozója az intézmény, az egyetem; ennek adja meg a törvény (Ftv.) az önkormányzati jogokat, vele szemben merül fel az az elvárás, hogy a tanszabadság letéteményese legyen, s biztosítékot jelentsen a tudományos kutatás szabadságának érvényesítéséhez is” (AB 861/B/1996.). A határozat szerint az államnak az egyetemek vonatkozásában is tiszteletben kell tartania és biztosítania kell a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlanságát. Az irányító testület intézményesítésével az új törvény a minimális biztosítékot sem adja meg az intézmény oktatási és kutatási szabadságának érvényesüléséhez.
A felsőoktatási vagyon védelme
Álláspontom szerint ellentétes az alkotmánnyal az új törvény azon rendelkezése is, amely az állami felsőoktatási intézmény vagyonkezelésében levő kincstári vagyon elidegenítésével összefüggésben a következő szabályt fogalmazza meg: „Az elidegenítéshez való hozzájárulás nem tagadható meg, ha az ingatlan értékesítéséből származó bevételt a felsőoktatási intézmény alapfeladataihoz kapcsolódó felújítási, beruházási és egyéb fejlesztési célra fordítják. Az állami felsőoktatási intézmények kezelésében levő kincstári vagyonba tartozó ingatlanok elidegenítéséből származó bevételnek – a köztartozások és az ingatlanelidegenítés költségeinek kiegyenlítését követően fennmaradó részét – a felsőoktatási intézmény alapfeladataihoz kapcsolódó felújítási, beruházási, beleértve a PPP keretében megvalósuló fejlesztések törlesztőrészleteit, célra használható fel” [122. § (2)].
A törvény ezen rendelkezése azt eredményezné, hogy a tulajdonos állam bizonyos esetekben nem tagadhatja meg a saját tulajdonának elidegenítéséhez való hozzájárulást. Ha például egy átgondolatlan fejlesztési program – s az OM által által az intézményekre kényszerített PPP program bizonyosan ilyen – miatt fizetésképtelen helyzetbe kerül egy intézmény, az állam nem tudja megakadályozni az ingatlanvagyon elkótyavetyélését. Nem a tulajdonos állam és nem az autonóm felsőoktatási intézmény, hanem az intézményen kívül állókból létrehozott irányító testület dönt arról, hogy kedvezőtlen feltételekkel zajló beruházás folytatódjék, vagy az intézményi vagyont őrizzék meg.
Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Az alkotmány rögzíti azt is, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot, amely alapvető jognak minősül. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme ugyanakkor mindig konkrét: függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is.
A szocialisták és szabad demokraták által megszavazott törvény vagyonkezelői jogot biztosít az állami felsőoktatási intézmények részére a feladataik ellátása érdekében a fenntartó által rendelkezésükre bocsátott vagyon tekintetében. Az Alkotmánybíróság egy 1992. évi határozata ugyanakkor rögzítette, hogy a vagyonkezelői jog jogosultja csak a tulajdonos állam által nem gyakorolt „maradékjogok” tekintetében válik alanyi jogosulttá. Ezek a „maradékjogok” mindig csak a tulajdonos által átruházott terjedelemben és tartalommal állnak fenn.
Ennek megfelelően az államháztartás és a kincstári vagyon kezelésének szabályai értelmében a kincstári vagyon elidegenítéséhez a Kincstári Vagyoni Igazgatóság hozzájárulása szükséges. A jogszabály vitatott pontja szerint a tulajdonos állam bizonyos esetekben nem tagadhatja meg a saját tulajdonának elidegenítéséhez való hozzájárulást. Tekintettel arra, hogy az alkotmány rendelkezései a köztulajdon védelme körében az állami tulajdont is oltalmazzák, az állam számára is biztosítják a tulajdonhoz való jogot, ezért ez a törvény hatályba lépése esetén az államot a tulajdonjogának rendelkezési részjogosítványától minden korlátozás nélkül fosztaná meg, ami az alkotmányosan védett állami tulajdonjog sérelméhez vezetne.
Majd tucatnyi alkotmánysértő rendelkezés a törvényben
Az új felsőoktatási törvény – a korábbiakban elemzett pontokkal együtt – majd tucatnyi ponton sérti az alkotmányt, amelyek kifejtésére ezen írás keretei nem adnak módot. Néhányat azonban – legalább az említés szintjén – érdemes kiemelni közülük.
Véleményem szerint ellentétes az alkotmánynyal a törvény azon rendelkezése, mely szerint „az oktatási miniszter felfüggesztheti a normatív költségvetési támogatás folyósítását, ha az állami felsőoktatási intézményben – a szenátus mulasztása miatt – nem alakították meg az irányító testületet” [115. § (8)]. A testület megalakulása elmaradásának több, a testületen kívül álló oka lehet. A testület megalakításának elmaradása a miniszternek is felróható lehet adott esetben, amennyiben a szenátusi elutasítást követően ő maga mulasztana el újabb személyeket delegálni a testületbe. Ugyanez érvényes a hallgatói önkormányzatra is. A testület megalakulásának elmaradása esetén ugyanakkor a miniszter jogosult dönteni a normatíva folyósításának felfüggesztéséről – vagyis ezt a jogát akár szankcióként is használhatja a neki nem tetsző vagy a miniszteri delegáltakat elutasító intézményekkel szemben.
Alkotmányellenes – álláspontom szerint – a törvény azon rendelkezése is, amely szerint „a bíróság elrendelheti a normatív költségvetési hozzájárulás folyósításának részben vagy egészben történő felfüggesztését, ha a felsőoktatási intézmény, illetve az intézmény fenntartója az egyenlő bánásmód követelménye megsértésének következményeit a jogsértést megállapító bírósági ítéletben meghatározott időpontig nem orvosolja” [74. § (8)]. E szabály alkalmazása esetén amennyiben az intézmény megsérti az egyenlő bánásmód követelményét, úgy erre válaszul a bíróság az összes többi hallgatónak a többi intézmény hallgatóihoz viszonyított hátrányos megkülönböztetését rendelheti el. A normatíva folyósításának felfüggesztésével tehát végeredményben a hallgatók bűnhődnek az egyetem által elkövetett mulasztásért. Kérdéses, hogy ez a súlyos szankció arányban van-e az általa elérni kívánt céllal.
Sértik a jogbiztonságot – és így ellentétesek az alkotmánnyal – a törvény egyes hatályba léptető rendelkezései is, így különösen a 151. § (1), (3) és (5) bekezdése. A törvényből nem állapítható meg ugyanis teljes biztonsággal, hogy mely rendelkezésének bevezetése zárja ki a 1993. évi felsőoktatásról szóló törvény rendelkezéseinek alkalmazását. Szintén nem állapítható meg biztonsággal, hogy mit jelent a törvény „bevezetése”. Bevezetés alatt érthető a törvény hatályba lépése, egyes intézményekben a szabályzatokba történő implementálása, illetve a törvény konkrét alkalmazása. Ezek különböző időpontok lehetnek, utóbbi események pedig mint jogalkalmazási feltétel teljes jogbizonytalanságot eredményezhetnek.
Az új felsőoktatási törvény sorsa tehát az Alkotmánybíróságon dől majd el. Elmarasztaló döntés esetén a következmények egyformán súlyosak lesznek, ha erre a hatályba lépést követően, visszamenőlegesen kerül sor, s akkor is, ha a köztársasági elnök előzetes véleményt kér az Alkotmánybíróságtól. Meggyőződésem, hogy mindez elkerülhető lett volna egy bölcs, a megegyezést és a kifogástalan jogi megoldásokat kereső és támogató, felkészült minisztériumi vezetéssel.
origo.hu
Orbán Viktor: Magyarország megvédte magát!
