A bizalom jogi eszközei a demokráciáért

A francia nemzetgyűlés korszakalkotó nyilatkozata az emberi és állampolgári jogokról deklarálta, hogy az állampolgároknak – képviselőik útján gyakorolt – elidegeníthetetlen és sérthetetlen joga az állami bevételek felhasználásának ellenőrzése. Egy modern alkotmányos államban a fenti eszme megvalósulásának garanciája a parlamentnek a költségvetés, illetve a zárszámadás elfogadásával kapcsolatos jogköre. Képviselőik útján így a polgárok rendelkeznek a közpénzek felhasználásáról és a végrehajtó hatalom gazdálkodásának ellenőrzéséről. Számos demokratikus államban hoztak továbbá létre a végrehajtó hatalom belső ellenőrző szerveitől független, külső ellenőrzést végző számvevőszékeket a hatalmi ágak közötti egyensúly fenntartása, a parlamentek ellenőrzési jogosítványainak erősítése érdekében. Az állami adminisztráció XX. századi elburjánzása, a költségvetések felduzzadása, a parlamenti képviselők specializált szakértelmének hiánya és megnövekedett feladataik mind igazolják egy, a folyamatos pénzügyi ellenőrzésre szakosított független állami szerv felállításának szükségességét. Mennyiben felel meg az Európai Unió pénzügyi ellenőrzési intézményrendszere a francia forradalom óta általánosan elfogadottá vált demokratikus alapelveknek? Ez a tanulmány az európai integrációs folyamat során létrejött európai kormányzat pénzügyi ellenőrzési struktúráját veszi górcső alá.A kérdés különös aktualitásának oka kettős. Köztudomású egyrészt, hogy a Jacques Santer vezette Európai Bizottság (Bizottság) nem töltötte ki mandátumát, és botrányos körülmények között kellett hivatalától megválnia a tavalyi évben. Történt ez négy évvel azután, hogy Santer az Európai Parlament plénuma előtt elhangzott székfoglaló beszédében az akkor megalakított új Bizottság legfontosabb feladatai közé sorolta az európai közpénzekkel való gazdálkodás radikális reformját és új „közigazgatási kultúra” megteremtését. Másrészt a tagjelölt országok számára a belépés egyik alapvető feltétele, hogy pénzügyi ellenőrzési mechanizmusaikat és intézményrendszerüket az uniós követelményekhez igazítsák.Politikai ellenőrzésAz európai közpénzek elosztásáról a közösségek éves költségvetését közösen megalkotó Miniszterek Tanácsa (Tanács) és Európai Parlament talán az Európai Unió döntéshozatali eljárásai között is legbonyolultabbnak tekintett eljárás során dönt. Bár a modern demokráciák alapelveinek értelmében a közvetlen legitimációval bíró parlament fogadja el formálisan a költségvetést és gyakorolja elsősorban a politikai ellenőrzést a költségvetés végrehajtása felett, az unióban a költségvetési hatalom megosztott a két intézmény között.Az Európai Parlament elnöke, amikor a költségvetési eljárás végén megállapítja, hogy a költségvetés elfogadásra került, tulajdonképpen parlamenti felhatalmazást ad az Európai Bizottságnak, hogy a költségvetésben meghatározottak szerint teljesítse a kiadásokat. A Bizottság a modern alkotmányos államokban általánosan követett gyakorlat szerint elszámolni köteles az Európai Parlamentnek a költségvetési tételek felhasználásáról.Csakúgy, mint egy nemzetállam kormánya, a Bizottság költségvetési periódus után jogszabályban meghatározott határidőre köteles a költségvetés végrehajtásáról beszámolót készíteni. A beszámolóban összeveti a költségvetésbe foglalt tervezett tételeket a megvalósult kiadásokkal, illetve bevételekkel. A költségvetési zárszámadás elfogadása, elfogadásának megtagadása vagy a döntés esetleges elhalasztása az Európai Parlament politikai üzenete tevékenységéről. Az Európai Parlament döntését segítik az Európai Unió számvevőszékének éves és egyéb jelentései, illetve a Tanács ajánlása a zárszámadás sorsát illetően. Ha a zárszámadás elfogadásra került, a döntés politikai súlyán túl azzal a technikai jelentőséggel is bír, hogy a számlákat véglegesen le lehet zárni.A jogi következményei egy esetleges nemleges parlamenti döntésnek ellenben nem egyértelműek. Néhányan úgy érvelnek, hogy a zárszámadás elutasítása egy sikeres bizalmatlansági indítványnak felel meg és a „kormány” (Bizottság) megbuktatását vonja maga után. Ennek a politikai érvelésnek némileg ellentmondani látszik a gyakorlat, amely ugyan nem jelent tömegesen előforduló eseteket, hiszen eddig csak egyetlen- egyszer fordult elő, hogy az Európai Parlament megtagadta a költségvetés egészére nézve a bizottság beszámolóját, ám 1984. november 14-én a Thorn-féle Bizottság hivatalában maradt az Európai Parlament nemleges döntése ellenére. Az igazsághoz hozzátartozik, hogy a Gaston Thorn vezette Bizottság mandátumából csak néhány hét volt hátra, amely után mindenképpen befejezte volna tevékenységét...A zárszámadásról alkotott precízebb kép érdekében meg kell jegyezni, hogy az Európai Parlament olyan döntést is hozhat, hogy elhalasztja a szavazást a költségvetés végrehajtásáról szóló beszámolóról. Ennek néha prózai oka van. 1979-ben például, a parlamenti választások idején, amikor is az 1977. évi költségvetésről szóló zárszámadás elfogadásának elhalasztására került sor, azzal érveltek, hogy az Európai Parlamentnek egyszerűen nincs ideje a dokumentum megvizsgálására. Előfordulhat az is, hogy az Európai Parlament nyomást akar gyakorolni a Bizottságra, feltételeket szab vagy egyszerűen bővebb információt kíván bizonyos kérdéseket illetően.Az állandó bizottságAz Európai Parlament természetesen nem csak a végrehajtásról szóló beszámoló elfogadásának egyszeri aktusával gyakorolja az ellenőrzési jogosítványokat. A parlament, a költségvetést ellenőrző bizottságán keresztül, állandóan ellenőrzi az Európai Bizottság tevékenységét. A parlamenti házszabályokban foglaltak szerint a parlamenti állandó bizottság ellenőrzi a kiadásokat, hogy azok (1) a jogszerűség és a szabályszerűség követelményeinek megfelelően történtek-e. Továbbá (2) a költségvetési visszaélésekkel kapcsolatos ügyekben vizsgálatot folytathat, (3) koordinálja a többi parlamenti bizottság költségvetési ellenőrzéssel kapcsolatos munkáját, (4) javaslatokat terjeszt elő a költségvetés végrehajtásának hatékonyabbá tétele céljából, és (5) együttműködik az Európai Unió Számvevőszékével. Az Európai Parlament plénuma az ún. Notenboom-eljárás során, sokszor igen túlfűtött politikai légkörben vitatja meg a Bizottság időszaki jelentését. A vita elviekben a Bizottság elleni bizalmatlansági indítvány előterjesztésével is végződhet, bár leginkább a költségvetés átstrukturálására kerül sor az eljárás után.Eseti vizsgálóbizottságokA parlamenti ellenőrzési jogosítványok növelése céljából vezette be a Maastrichti szerződés a vizsgálóbizottságok intézményét. Nemcsak a költségvetéssel kapcsolatos állítólagos visszaélések felderítésére, hanem a közösségi jog végrehajtása során elkövetett jogsértések kivizsgálására hozható létre ilyen eseti bizottság. A képviselők egynegyedének kell indítványoznia a bizottság létrehozására vonatkozó javaslatot. A bizottság az adott ügyre vonatkozó jelentésének elkészítése után beszünteti munkáját. Érdekes, hogy a vizsgálóbizottságok jogkörét, nyomozati jogosítványait, a Tanács, a Bizottság és az Európai Parlament közös megegyezéssel alakítja ki. Bár a Maastrichti szerződés az új jogintézmény bevezetésével nem kizárólagosan a pénzügyi ellenőrzés elősegítését célozta, a vizsgálóbizottságok elsődlegesen a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos ügyek felderítésével foglalkoznak.Egy híres esetAz 1996-os év költségvetése zárszámadásáról hozandó döntés többszöri elhalasztása és a Santer-féle Bizottság működésével kapcsolatban tekintélyes nyugat-európai lapokban sorozatosan napvilágot látott botrányos cikkek már 1998-ban előrevetítették egy esetleges politikai „földindulás” lehetőségét az európai kormányzatban. Bár a Bizottság túlélte az 1999. január 11-én előterjesztett bizalmatlansági indítványt, Jacques Santer politikai nyomásra elfogadta egy független vizsgálóbizottság felállítására szóló javaslatot az állítólagos visszaélések felderítésére. Január 14-én határozott az Európai Parlament a Független Szakértők Bizottságának megalkotásáról.A vizsgálóbizottság első jelentésének elkészítésére szabott március 15-i határidő közelsége ellenére a független szakértőknek azt kellett megállapítaniuk, hogy a Bizottságot – illetve annak tagjait egyénileg – mennyiben terheli felelősség a napirendre került állítólagos visszaélésekkel kapcsolatban. Ez együtt járt egy á la carte megközelítési módozat kialakításával: a vizsgálóbizottság tagjai diszkrecionális jogkörük alkalmazásával „csipegettek” azon ügyek felgöngyölítése közül néhányból, amelyek az Európai Parlament plénuma előtt már többször vita tárgyát képezték. Nyilvánvaló, hogy az idő rövidségére való tekintettel a bizottság elsősorban azokra az információkra támaszkodott, amelyeket limitált lehetőségeik között verifikálni tudtak, illetve amelyeket nem vitattak a szóban forgó személyek.A független szakértők számára politikai nyilatkozatok garantálták a szükséges dokumentumokba való betekintés jogát, továbbá számos interjú útján próbáltak adatokhoz jutni. A független szakértők mandátuma kiterjedt egy részletesebb jelentés elkészítésére is, amelyet 1999 szeptemberében kellett előterjeszteniük az Európai Bizottság átfogó reformjára vonatkozó javaslataikról. A Független Szakértők Bizottságának első jelentése után a Santer vezette Bizottság lemondott hivataláról.Belső ellenőrzésA közigazgatási döntéshozatali eljárás szerves része az ellenőrzés. A közpénzek felhasználásával kapcsolatos döntéshozatal során fontos garanciális elem, hogy az eljárás különböző fázisaiban különféle ellenőrző szervek végezzenek ellenőrzési cselekményeket. A belső ellenőrzést, ahogy az elnevezés is mutatja, az ellenőrzött szervezeten belüli szervezeti egység végzi. Az Európai Unió minden intézményének van belső pénzügyi ellenőre, akiket a pénzügyi rendelet 24. cikkelye szerint neveznek ki a bevételek összegyűjtésével és a kiadások teljesítésével kapcsolatos műveletek felügyeletére.A pénzügyi ellenőrök függetlenségét több szabály is garantálja, amelyek közül fontos kiemelni azt a jogot, hogy bármely feladatkörüket érintő szabályt az Európai Bíróság elé vihetnek felülvizsgálatra. Minden pénzügyi műveletkor szükséges a pénzügyi ellenőrök hozzájárulása. Az ún. „ex ante” ellenőrzés kétségtelen előnye, hogy megelőzhetőek így a nem megfelelő kifizetések. A pénzügyi műveletek jóváhagyása során megvizsgálják, hogy a célszerűség, hatékonyság, gazdaságosság, takarékos felhasználás elvei nem sérültek-e. Feladataik kibővülését jelzi továbbá, hogy a közösségektől kapott segélyekkel kapcsolatos számlákra vonatkozó vizsgálatot a csatlakozni kívánó országok megfelelő intézményeire is kiterjeszthetik. Bármely rendellenesség észlelésekor a Bizottságnak bejelentési kötelezettséggel tartoznak.Fontos említést tenni még a pénzügyi visszaélések és csalások elleni harc koordinálásáért felelős egység, az UCLAF (Unité de Coordination de la Lutte Anti-Fraude) közelmúltban történt átalakításáról. Az 1999/352-es döntés értelmében létrejött utódszervezettől, a Michaele Schreyer aszszony vezette pénzügyi ellenőrző főigazgatóság alá rendelt OLAF-tól a csalások, a korrupció és általában az unió pénzügyi érdekeit csorbító tevékenységek visszaszorítását várják.Külső ellenőrzésEgy modern alkotmányos államban a hatalom korlátozásának egyik garanciális eleme a hatalmi jogosultságok többrétegű ellenőrzése. A közpénzekkel való gazdálkodás terén különös hangsúlyt kap a végrehajtó hatalom belső szervezeti egységei, illetve a parlamentek által gyakorolt ellenőrzés mellett a külső pénzügyi ellenőrzés, amelyet erre a feladatra szakosodott számvevőszék végzi. A kizárólag ellenőrzési tevékenységet folytató, magasan kvalifikált szakemberekből álló számvevőszékek a hatalmi ágak egyensúlyának fenntartását hivatottak szolgálni. A számvevők függetlenségének jogszabályi garanciái vannak.Az Európai Közösségek Számvevőszékét az 1975-ös Brüsszeli szerződés hozta létre, de csak a Maastrichti szerződés 188a cikkelye emelte a közösségi intézmények rangjára. A költségvetési tranzakciók száma, és így az ellenőrizendő cselekmények száma is, már sokszorosára nőtt 1975 óta. Sajnálatosan a közpénzekkel való gazdálkodás visszásságaira utaló jelek is sokasodtak.Az Európai Számvevőszék függetlenségét garantáló szabályok közül talán az egyik legfontosabb, hogy csak és kizárólag az Európai Bíróság döntése nyomán mozdíthatóak el hivatalukból a számvevők. Kiválasztásuk a Római szerződésben meghatározott szakmai körből történhet. Függetlenségük további biztosítéka, hogy az Európai Bíróság bíráihoz hasonló státussal rendelkeznek.A SzámvevőszékA Számvevőszék a közösség minden bevételére, illetve kiadására vonatkozó számlát megvizsgál (a posteriori, azaz utólagos ellenőrzést végez). A Maastrichti szerződés 188c (1) cikkelye előírta a Számvevőszék számára azt is, hogy az Európai Parlament és a Tanács részére készítsen nyilatkozatot arról, hogy ezen vizsgálatok szerint a költségvetési tranzakciók jogszerűek és szabályszerűek voltak-e, illetve, hogy a költségvetési számlák megbízhatóak-e. Mivel a Számvevőszéknek nincsen szankcionálási jogköre, ezért a közpénzekkel való gazdálkodásról, illetve a költségvetési számlákról szóló esetleges negatív véleménye az Európai Parlament útján közvetve hat ki a Bizottságra.A költségvetési számlák ellenőrzése során két fő metódus szerint jár el a Számvevőszék. Egyrészt ellenőrzi a költségvetési műveleteket azok jogszerűsége és szabályszerűsége szempontjából – ez a hagyományosnak mondható megközelítés. Ez a költségvetési számlák szűk értelemben vett auditálása. Az ellenőrzés másik alapvető formája, amikor a Számvevőszék vizsgálata kiterjed arra, hogy a hatékonyság, eredményesség és gazdaságosság elveinek megfelelő volt-e a pénzügyi igazgatás. A Számvevőszék jelentései mind az egyedi tranzakciók, mind a pénzügyi rendszer egészének hiányosságaira rávilágítanak, és így járulnak hozzá a közpénzekkel való gazdálkodás hatékonyabbá tételéhez.Legfontosabb a bizalomAz uniós pénzügyi műveletek átláthatósága, a közpénzekkel gazdálkodók egyéni felelősségre vonásának lehetősége, a felelősségi és ellenőrzési rendszerek működőképessége és tényleges működése alapvető fontosságú azért, hogy az Európai Unió intézményei visszanyerjék Európa polgárainak bizalmát. Mert nem is azok a nagyságrendileg csak megközelítőleg felbecsülhető tételek jelentik a legsúlyosabb kárt, amelyek a különféle visszaélések révén csorbítják az uniót, hanem a polgárok fejében a demokrácia politikai intézményrendszerének működéséről alkotott kép eltorzulása jelent igazi veszteséget. Ez pedig a csatlakozni szándékozó kelet- és közép-európai országok kormányai számára is intő példa lehet.