Paradigmaváltás az állami ellenőrzésben

A ma már politikai szlogenként is emlegetett „üvegzseb” biztosításának legjelentősebb eszköze a közbeszerzés, majd az azt követő, a pénzek szabályos, céloknak megfelelő és eredményes felhasználásának ellenőrzése, ami a megelőzést szolgáló felfogásban a korrupció elleni harc fontos eszköze is egyben. Kovács Árpád, az Állami Számvevőszék (ÁSZ) elnöke lapunknak adott interjújában áttekintést ad az elmúlt néhány év ellenőrzéseinek tapasztalatairól.

Különös hangsúlyt kapott napjainkban a közbeszerzés. Tükröződik-e ez az ilyen típusú eljárások számában, értékében?
– Bár a helyi önkormányzatok és a központi költségvetési szervek évről évre növekvő számban – és a múlt évben már jóval több mint 600 milliárdos értékben –, egyre szélesedő körben alkalmaztak közbeszerzési eljárást, a folyamatokban való részvételük, a közbeszerzési eljárások keretében megvalósuló beszerzéseik értéke jelentősen elmaradt az itt realizálódó közpénzek nagyságrendje alapján elvárható mértéktől. Ugyanakkor az úgynevezett hirdetmény nélküli, tárgyalásos eljárások száma az EU-tagországokban szokásos szintre csökkent. A közbeszerzés kívánatosnál lassúbb és ellentmondásosabb terjedése, az előforduló hibák, elsősorban a jogalkalmazók felkészületlenségére, eltérő érdekekre és sajnos, szemléleti okokra vezethetők vissza. A tapasztalatok azt is megerősítették, hogy a problémák az államháztartási finanszírozás szabályozásával összefüggő előírások ellentmondásaiból és gyakorlati megoldási egyenetlenségeiből származnak. A köz- és magánszféra új együttműködése, az intézményrendszer fejlesztése, a feladatok – és nem az intézmények finanszírozása –, új ellenőrzési feltételeket követelnek. A közpénzek felhasználásának ellenőrzése ma azokon a területeken, ahol a közszolgáltatás, beruházás ellátása, a magánvállalkozás bevonásával történik – és ez egyre több – a jelenlegi hatásköri korlátok, az üzleti titok védelmének mai, szinte értelmezhetetlen falakat jelentő bástyái között „féloldalas” helyzetben van. Az ÁSZ a pályázatokat kiíró szerveknél eljárhat, a közreműködő fő- és alvállalkozóknál viszont – ha ez nincs külön szerződésben rögzítve – semmit nem ellenőrizhet.
– Mit tett az ÁSZ ennek megoldására?
– Olyan szabályozásbeli megoldások alkalmazását javasoltuk, amelyek nem az általános jogi szigorításra, a jogalkalmazási mozgástér szűkítésére, hanem a jelenleg is érvényes előírások fokozott megtartására, azok érvényességi határának egyértelműbbé tételére ösztönöznek, továbbá szeretnénk elérni, hogy az uniós pénzekhez hasonlóan a belföldi, az állam és vállalkozó, szerződéses kapcsolatokba is rendre kerüljön bele olyan klauzula, ami az átláthatóságot biztosítja. Ez ma még esetleges.
– Régi adósság a kincstári vagyon nyilvántartásának elkészítése. Hol tart ez most?
– Sajnos, máig több kormányzaton keresztül sem történt meg az állami vagyon nyilvántartásának és a vagyonnal való gazdálkodás rendszerének átfogó rendezése, az egységes vagyontörvény megalkotása, a gazdálkodás fegyelmének szigorú számonkérése, amihez viszont kellene egy megfelelő vagyonértékelési rendszer. Ennek fejlesztése megkezdődött, ám még nem sikerült elérni, hogy a nemzet vagyonáról állami szinten egységes nyilvántartás, a kezelő szervezeteknél hiteles, valóságos vagyonnyilvántartás készüljön.
– Mit sugall mindez?
– A sokrétű ellenőrzési tapasztalatok, nem kevésbé az ajánlások, javaslatok, megvalósítások eredményei és problémái egyaránt arra engednek következtetni, hogy a pénzügyi rendszer és az államháztartás nagyobb léptékű átalakításának felgyorsítása nélkül, érdemben és tartósan nem küszöbölhetők ki az ellenőrzésekkel felszínre hozott hibák, ellentmondások. Az ÁSZ tudatában van annak, hogy az államháztartási reformfolyamatok nem vihetők végig egy-egy kormányzati ciklus alatt. A többéves ellenőrzési munka alapján most elkészített értékelésünkben különböző javaslatokat tettünk, amelyeket ismételten az Országgyűlés figyelmébe ajánlottunk.
– Javaslataik mennyire hasznosultak?
– Az 1998–2001 között benyújtott 161 jelentésünkben több mint 1000 javaslatot tettünk az Országgyűlésnek, a kormánynak és a fejezetek vezetőinek. A javaslatok több mint 60 százalékának címzettje az Országgyűlés, a kormány és a pénzügyminiszter volt, ezek 20 százaléka törvénymódosításra irányult. Tavaly a kiemelt címzetteknek tett 200 ajánlás egyharmada a kormánynak szólt, amelynek 40 százaléka törvénymódosításra vonatkozott. A kormánytól és a tárcáktól érkezett visszajelzések szerint törvénymódosító javaslatok közül megvalósult, illetve előkészítés alatt áll a törvénymódosító indítványok fele. Nem rossz az arány, figyelnek munkánkra. Legutóbb a letéti számlák szabálytalan használatát állapította meg ismételten a számvevőszéki ellenőrzés. Nem jutottunk akkor egyetértésre. Végül ez úgy zárult, hogy a miniszterelnök bejelentette az év végén, hogy a kifogásolt gyakorlatot megszüntetik. Ebben a parlamenti ciklusban vált gyakorlattá, hogy a számvevőszék beszámol az Országgyűlésnek, majd országgyűlési határozatokkal erősíti meg a számvevőszék ténykedéseit, erősíti meg javaslatait.
– Nagy lendületet vett a Széchenyi-terv gazdaságélénkítő program. Hogyan fog ez begyűrűzni az ÁSZ életébe?
– A Széchenyi-tervnek azt a részét, amely közpénz, minden érintett intézménynél ellenőrizni fogjuk. Természetesen nem úgy, mint „Széchenyi-tervet”, mert az egy több elemből összekapcsolt, igen széles program. Ebben a programban, bár a közpénz és a magánpénz, mint más összefüggésben utaltam – és ez szerintem így helyes –, együtt dolgozik, de ebből egyelőre inkább csak a minisztériumoknál megjelenő támogatási rendszer az, ahová érdemben eljuthatunk. A probléma itt megint csak az, hogy az ÁSZ kizárólag az állami pénz felhasználását, és nem az egész projekt megvalósulásának hatékonyságát ellenőrizheti. Világjelenség, nálunk pedig különösen új trend, hogy a közpénzek generálnak, biztosítanak, garantálnak magánberuházásokat és fordítva. Ennek az új, vállalkozási alapon működő együttműködésnek ellenőrzési, hatásköri megoldásai még nem alakultak ki, holott valamilyen formában végül is mindig költségvetési determinációt jelentenek. Sajnos ez komoly félreértéseket és nehéz helyzeteket teremthet, hiszen a pénzek ellenőrzése során nem juthatunk el a végfelhasználóig. Át kell tekintenünk ennek ellenőrzési vonulatait.
– Mi lehet a megoldás?
– Úgy gondolom, azokba a szerződésekbe, amelyeket például a Széchenyi-terv valamely pályázatának nyertes vállalkozójával vagy akár egy projekt beruházójával kötnek, be kell írni, hogy tudomásul veszi: az ÁSZ ellenőrizheti az egész projekt pénzügyi részét. A lényeg az, aki közpénzt használ fel, az vállalja, hogy a „köz” számára átlátható: mit, mennyiért és milyen eredményességgel tett, s vállalkozása is transzparens.
– Az EU-harmonizáció, a NATO-csatlakozás, a közpénzek felhasználásának átláthatóvá tétele nagy kihívást jelenthetett a szervezet életében. Hogyan sikerült alkalmazkodni ehhez?
– A számvevőszéki fejlődés egyik célja az volt, hogy közpénz minél kisebb arányban, illetve egyáltalán ne kerüljön ellenőrizetlenül felhasználásra. Ez azt jelenti, hogy azt a 8500 milliárd forintot, ami a magyar államháztartás nagyságrendjét képezi, vizsgálatával minél jobban le tudja fedni az ÁSZ. A NATO-hoz való kapcsolódás is komoly változásokat hozott. Társadalmi elvárássá vált a közpénzek felhasználásának átláthatóvá tétele, az úgynevezett üvegzsebigény. Az átlátható, elszámoltatható államháztartás ennél több. Éppen ezért az ÁSZ-nál az elmúlt négy év a modernizáció jegyében telt, és paradigmaváltás kezdődött meg. Az adófizető alkotmányos joga tudni ugyanis, hogy mi történik a pénzével, és annak, aki a közvagyonnal gazdálkodik, alkotmányos kötelezettsége elszámolni arról.