A kormányváltások magyar gyakorlata

Ha az eddig lezajlott négy kormányváltást (1990, 1994, 1998, 2002) megvizsgáljuk, arra a következtetésre jutunk, hogy egyetlen kivételtől eltekintve az ország követte a nyugat-európai mintát. Vagyis a mindenkori kormányzó koalíció maximálisan érvényre juttatta a politikai patronázs intézményét, a természetes politikuscseréken túl mélyen belenyúlt a közigazgatás szférájába, s átfogó személycseréket hajtott végre – sokszor még a minisztériumi főosztályvezetőknél alacsonyabb szinteken is. Igaz ez a Horn-, az Orbán- és a Medgyessy-kormányra – utóbbira különösen –, ám paradox módon a legelső, a rendszerváltó kormányra érvényes a legkevésbé.
Mi lehet az oka annak, hogy éppen az Antall-kormány élt a legkevésbé, a leghatározatlanabbul a patronázs intézményével? Először is a rendszerváltó kormány rengeteg egyszerre megoldandó alapproblémával küzdött, úgy mint az új alkotmányos rend elindítása, a gazdasági válság, a külpolitikai orientációk újrarendezése, koalíción és párton belüli széthúzás stb. Az egyszerre jelentkező sokféle kihívás szinte megoldhatatlan teherként nehezedett a kormányra. Ez önmagában mégsem elegendő magyarázat. Sokkal fontosabb szempont, hogy az egyébként komoly káderhiánnyal küszködő Antall-kormány valójában csak félig volt rendszerváltó kormány. Az 1990-es választásokra ugyanis a demokratizáció igen sok alapvető kérdése már eldőlt. Gondolok itt elsősorban arra, hogy az 1988-as társasági törvény, majd az átalakulási törvény adta, spontán privatizációnak elnevezett folyamatot a diktatúrához kötődő politikai elit és a nómenklatúra tagjai hatalmi pozícióik átmentésére használták fel, amenynyiben tömegesen kerültek át politikai állásokból a privatizált állami vállalatok élére, tulajdonosok vagy a menedzsment tagjai lettek. Gondolok arra, hogy a legfontosabb pártállami sajtóorgánumok (például a Népszabadság, a megyei napilapok többsége stb.) 1990-re vagy nem sokkal utána lényegében már magánkézbe kerültek. S gondolok arra is, hogy szinte az egész posztkommunista politikai elit az MSZP-nek mint utódpártnak a létrehozásával (a pártvagyon részleges, az ingatlanok szinte teljes megtartásával) a politika felszínén maradt, és megmaradt kapcsolati hálózataival, illetve később az SZDSZ segítségével is képes volt a kormánynyal szemben erőteljes ellenhangulatot létrehozni.
Elmaradt a beígért tavaszi nagytakarítás
Mindez azt eredményezte, hogy igen sok és alapvető döntést kellett meghoznia az Antall-kormánynak, ám ehhez igen kevés hatalommal rendelkezett. Nem tudott szövetségest találni sem a gazdasági elitben, sem a média- és közvélemény-formáló értelmiség körében, amelyen belül ekkor az SZDSZ értelmiségi holdudvara meghatározó szerepet játszott. Ráadásul a kormány folytatni kívánta a privatizációt, amelynek révén egy új, nemzeti tulajdonosi osztályt kívánt létrehozni, ám paradox módon továbbra is a volt nómenklatúra és politikai elit tagjai kerültek előnyös helyzetbe.
További gondokat okozott a kormánynak, hogy 1990 őszén az önkormányzati választásokat elveszítette. (Az önkormányzati tulajdonban lévő vállalatok vezetői is döntő részben a volt nómenklatúra tagjaiból kerültek ki.) Emellett az Antall-kormány kutyafuttában, előkészítetlenül tartott vállalati tanácsi választásokat 1990 nyarán, amelyekkel a régi garnitúrát igyekezett lecserélni, ám ez a kísérlete is balul ütött ki, hiszen a régi vezetői gárda tagjait szinte egytől egyig újraválasztották a dolgozók.
E tények sok tekintetben magyarázzák, ám még így sem teszik teljesen érthetővé, hogy az Antall-kormány miért nem tett a fentieknél jóval többet a patronázs teljesen indokolható érvényesítésére. Jellegzetes adat, hogy a kinevezett 14 új közigazgatási államtitkárból 13 a rendszerváltás előtt is állami vezető volt (!), azaz a pártállami hivatalnokok elmozdítása nem történt meg. Bár az MDF tavaszi nagytakarítást hirdetett, ebből valójában nem sok, szinte semmi sem valósult meg a közigazgatás legfelső, még kevésbé a középső és alsóbb szintjein. A félállami vagy állami rendelkezésű, gazdasági, kulturális vagy egyéb intézmények élén sem sikerült mozgást elindítania, vezetőcseréket végrehajtania, részben az Antall-kormány sajátos szerep- és helyzetfelfogása („tetszettek volna forradalmat csinálni”) miatt, részben pedig a szabad demokraták és szocialisták által erőteljesen befolyásolt, kormányellenes média- és sajtóközvélemény, illetve közhangulat miatt. (Jellegzetes példa, hogy az Antall-kormány két kulturális intézmény – a Magyar Állami Operaház és a Magyar Hanglemezgyártó Vállalat – pártállamban lejáratódott vezetőjét – kicsit erőpróbaszándékkal is – megpróbálta leváltani, de ez már 1990 őszén (!) olyan erőteljes média- és sajtóellenállásba ütközött, hogy a dolgot ebben a formájában nem tudták végrehajtani.) A teljesség kedvéért el kell mondani, hogy a négyéves ciklus második felében a kormány, de különösen a Boross-kabinet már igyekezett érvényesíteni a patronázs intézményét. Ám ezek a kísérletek elkéstek, hiszen olyan mértékű volt ekkor már ezzel szemben az SZDSZ és az MSZP által erősen befolyásolt közvélemény ellenállása, hogy e tekintetben nagy eredményeket már nem érhetett el a kormány.
Annál inkább élt a patronázs intézményével a Horn-kormány, mindezt azonban egy ennek tökéletesen ellentmondó propaganda előzte meg. Azt hirdették ugyanis a kampányban, hogy a túlpolitizált Antall– Boross-kormánnyal szemben ők a szakértelem kormánya lesznek, s törekedni fognak a közigazgatás és a politika teljes elválasztására. E kampányszlogen valójában puszta propagandafogásnak bizonyult, arra azonban alkalmas volt, hogy alátámassza a patronázs átfogó érvényesítését, s elmossa a határokat politika és közigazgatás között. Abból indultak ki egyfelől, hogy az MDF-kormány káderei szakmailag alkalmatlanok, tehát tömeges lecserélésük teljességgel indokolt. Másfelől azt állították, hogy a szocialista párt kinevezettei nem politikai, hanem szakmai funkciókat töltenek be a közigazgatás élén, hiszen megfelelő szakmai felkészültséggel is rendelkeznek. (Az esetek egy részében ez valóban így volt.)
A Horn-kormány ígéretei közé tartozott, hogy a túlburjánzó államapparátust leépíti. A miniszterelnök azonban hamar irányt váltott: ráébredt arra, hogy a sokféle széttartó érdekkel, illetve az SZDSZ-szel szemben csak úgy őrizheti meg hatalmát, ha erősíti az apparátust, különös tekintettel a Miniszterelnöki Hivatalra. Ez meg is történt, szervezeti leépítés helyett egyes közigazgatási funkciókat egyszerűen kiszerveztek a minisztériumokból, s több úgynevezett „dekó” (tehát félállami) intézményt hoztak létre, s ott juttatták álláshoz a kádereiket. Ezenközben a vezetői pozíciók száma korántsem szűkült, hiszen például az állami vezetői körbe tartozó (tehát a helyettes államtitkár és annál magasabb rangú) kinevezett vezetők száma 108 volt a Boross-kormány megbízatásának megszűnésekor, míg a Horn-kormánynál ugyanez a szám már 1994 végén 100.
Összességében a Horn-kormány igen markáns és igen erőteljes személycsere-sorozatot hajtott végre, s a pozíciókra nem szakértők, hanem politikai kinevezettek érkeztek. A kinevezett 13 közigazgatási államtitkárból 9 volt új, illetve a helyettes államtitkárok 40 százalékát azonnal lecserélték. S ami talán a legfontosabb, a személycserék a főosztályvezetői szintekig, sőt gyakran az alá is mentek, és az is elmondható, hogy Horn Gyula négy évig folyamatosan mozgásban tartotta a közigazgatást.
Tehát a Horn-kormány volt az első, amelyik erőteljesen politikai kormányzást valósított meg (Antall még a nemzet kormánya kívánt lenni); az ő időszakában vált a közigazgatás jelentősen centralizálttá, s a döntések a legfelsőbb szintekre helyeződtek át. Mindez a rendszerváltás után először hívta elő és érvényesítette igen széles terjedelemben a patronázst.
Több mint kormányváltás
Az 1998-ban hivatalba lépő Orbán-kormány tudatosan, szinte tudományos eszközökkel készült a kormányzásra. A kiindulópontot Orbán Viktor híres mondása jelentette, miszerint az 1998-as váltás több mint kormányváltás, kevesebb mint rendszerváltás. Ezzel egyfelől arra utalt, hogy az Antall-kormány képtelennek bizonyult a rendszerváltó tartalmú kormányváltás végigvitelére, s ezt második nekifutásra kell megtenni, másfelől, hogy 1994-ben újra visszatért a hatalomba a pártállami garnitúra és annak a társadalmat totálisan átszövő hálózata. Ebből adódik, hogy az utóbbi visszaszorítása több és nagyobb feladat egy szimpla kormányváltásnál (lényegében utólagos rendszerváltás), s legalább olyan jelentős feladat egy erőteljes és hatékony jobboldali hatalmi alternatíva megszervezése és stabilizálása.
Ezzel, s az Orbán-kormány tudatosan vállalt nemzeti, polgári és konzervatív értékrendjének felvállalásával függ össze az, hogy a Fidesz egy eddig nem látott, aktív, kezdeményező, a társadalmi-gazdasági folyamatokban hathatós szerepet vállalni kívánó államot képzelt el. Ebben központi szerep jut a miniszterelnöknek, lényegében ekkor teljesül ki az a német mintából átvett kancellári rendszer, amelyet a rendszerváltó elit alkotmányba foglalt. 1998-tól valósult meg az a modell, amelyben nem a kormánynak van miniszterelnöke, hanem a miniszterelnöknek kormánya. Ezen a modellen belül – akárcsak a német kormányzati struktúrában – kiemelt szerep jut a Miniszterelnöki Hivatalnak, illetve az azt vezető miniszternek. Az új miniszterelnök világossá tette: egy új értékrendű kormányzáshoz új emberek kellenek, a régieket – a Horn-éra kádereit – egészen más politikai alapokon nevezték ki, így elkerülhetetlen a masszív személycsere. A cél az volt, hogy lehetőleg fiatal, 30–40 év közötti fiatalok kerüljenek be a közigazgatásba és egyéb pozíciókba, akik képesek és alkalmasak arra, hogy a Fidesz és a jobboldal társadalmi beágyazottságát megalapozzák.
Mindennek alapján átfogó személycsere-sorozat indult meg a patronázs jegyében. A 13 új közigazgatási államtitkárból csak kettő dolgozott az előző kormányzatban, később utóbbiak száma egyre csökkent. Jelentős váltás zajlott le a helyettes államtitkárok között is, egy év alatt összesen 18 helyettes közigazgatási és politikai államtitkárt cseréltek le. Széles körű cserékre került sor a deko (félállami) intézményeknél is, különös tekintettel az ÁPV Rt.-hez tartozó állami cégeknél és az állami bankoknál, tehát döntően a gazdasági szférában. Fontos megjegyezni viszont, hogy a kultúra, a média, a sajtó és a civil társadalom intézményeiben sokkal kisebb és a fentiekhez képest jelentéktelenebb változások történtek.
Összegezve az Orbán-kormány tudatosan törekedett egy erőteljes politikai kormányzásra; a kormányt nem a különféle politikai érdekcsoportok csatározásai színterének, valamifajta egyensúlyozó erőnek vélte (miként a Horn-kormány), hanem önálló, pártok és erőcsoportok felett álló, s egyben a legmeghatározóbb hatalmi entitásnak, amely világos politikai célokat kíván megvalósítani. Ebből következik, hogy az államapparátus erőteljesen felduzzadt, s átfogó módon érvényesült a politikai patronázs intézménye. Talán azt mondhatnák, hogy amíg a Horn-kormány szinte természetes, régről örökölt pártállami ösztönnel hajtotta végre a személycseréket, addig az Orbán-kormány már világos politikai célok mentén alkalmazta a patronázst.
S itt érünk el az eddig utolsó kormányváltáshoz. A Medgyessy-kormány hatalomra jutásával és működésével a patronázs nemcsak politikai, közigazgatási, de társadalmi szempontból is totálissá vált. Az eltelt két év azt mutatja, hogy a kabinet az előző két kormány középerős váltásaihoz képest az eddigi legátfogóbb személycsere-sorozatot valósította meg. Képiesen szólva azt mondhatnánk, hogy e politikai patronázs a tornádóelvet követte, amely végigsöpör lényegében a társadalom minden egyes szféráján.
Mindez azért is érdekes, mert az MSZP és Medgyessy Péter a kampányban egészen más célokat fogalmazott meg. Medgyessy arról beszélt, hogy a nemzeti közép kormányát kívánja létrehozni, amelyben nem lesz boszorkányüldözés, sőt, az előző kormány egyes ténykedéseit folytatni fogja, ami folyamatosságot teremt a kormányok tevékenységei között. Nemzeti megbékélésről is beszélt, az árkok betemetéséről, amelynek során létrejöhet a nemzeti konszenzus bal- és jobboldal között. Mindehhez Kovács László, az MSZP elnöke tromfolt, aki többször is hangsúlyozta nyilatkozataiban, hogy – ellentétben a Fidesz gyakorlatával! – az MSZP hatalomra kerülése után nem kell majd a telefonkönyveket kicserélni, azaz nem lesz átfogó, jelentős mértékű személycsere az államigazgatásban és más szférákban.
Amíg tehát a Fidesz világossá tette, hogy hatalomra kerülése után alkalmazni fogja a patronázs intézményét politikai céljai elérése érdekében, addig az MSZP és Medgyessy Péter egy ezzel homlokegyenest ellentétes programot fogalmazott meg. Ráadásul az Orbán-kormány a célokkal ellentétben csak egy közepes mértékű patronázst valósított meg, a Medgyessy-kormány személycseréi pedig végigsöpörtek az egész társadalmon. A politikai őszinteség tekintetében így igen jelentős különbség mutatkozott a két garnitúra között.
Tisztogatás a tornádóelv jegyében
A Medgyessy-kormány hatalomra jutása után, az első kilenc napban már több közigazgatási vezető leváltására került sor, mint 1998-ban 50 nap után (!). Az első hónapokban leváltották a közigazgatási államtitkárokat, de ez a sors várt a helyettes államtitkárokra és a főosztályvezetők jelentős részére is. Egyéves távlatban pedig már az látszik, hogy a váltás eljut az osztályvezetőkig, sőt még annál lejjebb is, amire eddig nem volt példa. 2002 végére már csak mutatóban maradt olyan államigazgatási vezető, aki az előző kormányban is dolgozott.
Ehelyütt említendő meg, hogy a leépítésekkel kapcsolatos ígéretekkel szöges ellentétben igen erőteljesen megnövekedett az államapparátus létszáma; jellemző adat, hogy a kancellária létszáma egy-másfél év alatt 540-ről 780-ra emelkedett. A Medgyessy-kormány alatt jelentősen erősödött a közigazgatás politizációja, illetve a politika közigazgatási szerepvállalása.
A kormány egy pillanatig sem állt meg a közigazgatáson belüli személycseréknél. A félállami (deko), illetve állami rendelkezésű intézményeknél, de ezen túl a fontos gazdasági, kulturális, média- és sajtóbeli, helyi és civil szférát érintő, elérhető vezető pozíciókon maszszív váltások következtek be. Új vonás, hogy a szükségesnek tartott személycseréket igen gyorsan, előre eltervezetten, ha kellett, rendkívüli közgyűlések összehívásával, azonnali és indoklás nélküli felmondásokkal, erőteljes nyomásgyakorlással kényszerítették ki. Mindehhez az is társult, hogy még ott is személycseréket akart és akar kicsikarni a Medgyessy-kormány, ahol törvényileg-alkotmányosan nem lehetséges. Konkrétan a demokrácia stabilitását, a hatalmi fékek és egyensúlyok (checks and balances) rendszerét garantáló független intézményekről: a Legfőbb Ügyészségről, a Magyar Nemzeti Bankról, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről, az Állam Számvevőszékről, a bíróságokról stb. és azok vezetőiről van szó. Ezek az intézmények éppen a demokrácia fennmaradása védelmében támadhatatlanok. A Medgyessy-kormány azonban – először a magyar demokrácia történetében – módszeresen igyekezett ezen intézmények vezetőit a legkülönfélébb, nem túl válogatott módszerekkel lemondásra kényszeríteni, a hatalmi zsarolástól kezdve egészen az erőszakos nyomásgyakorlásig.
Azonban még ennél is tovább mentek: létrehozták a Közpénzügyi Államtitkárságot, amelynek feladata, hogy a már leváltott vezetők ténykedéseinek rendőrségi-ügyészségi-bírósági vizsgálata is megtörténjen, s ahol lehet, elmarasztaló – esetleg börtönbüntetésig menő – bírósági ítélet is szülessen a volt vezetők „ügyeiben”. Ez az államtitkári funkció valójában azt célozza meg, hogy a politikai ellenfél kádereit nem pusztán leváltani kell, hanem igazságszolgáltatási eszközökkel egyfajta leszámolást kell végrehajtani. Ez a Pokol Béla által perelési politizálásnak nevezett gyakorlat nem elégszik meg a politikai ellenzék háttérbe szorításával, valójában annak kiiktatására törekszik.
Összességében azt látjuk, hogy tátongó szakadék húzódik az MSZP és Medgyessy Péter ígéretei és a megvalósult kormányzati gyakorlat között. Az ígéretek a következőkről szóltak: nemzeti kiegyezés és megbékélés, árkok betemetése, személycserék, patronázs csak a szükséges mértékig, a független intézmények tiszteletben tartása, a boszorkányüldözés elkerülése stb. Két év tapasztalata után megállapítható, hogy az ígéretekkel homlokegyenest szemben álló politikát valósítottak meg a szocialisták, illetve Medgyessy Péter.

A szerző politológus