A legismertebb válasz erre a német Alaptörvény úgynevezett örökkévalósági klauzulája. A Grundgesetz 79. cikk (3) bekezdése még alkotmánymódosítással sem engedi érinteni Németország tartományokra tagolását, a tartományok alapvető részvételét a törvényhozásban, valamint az 1. és 20. cikkben rögzített alapelveket. Utóbbiak körében kap védelmet többek között az emberi méltóság, a demokratikus és szociális jogállamiság, valamint a népszuverenitás2. Az „örökkévalóság” ott érhető tetten, hogy a német Szövetségi Alkotmánybíróság szerint az e határt átlépő alkotmánymódosítás alkotmányellenes és semmis3.

Más államok jóval szűkebben határozzák meg azt, amihez az alkotmányozó sem nyúlhat. A francia alkotmány 89. cikke egyszerűen kimondja, hogy a köztársasági államforma nem lehet alkotmánymódosítás tárgya4. Szinte ugyanezt teszi az olasz alkotmány 139. cikke: a köztársasági államforma alkotmányos felülvizsgálattal sem változtatható meg5. Már ezek a példák is mutatják, hogy az örökkévalósági klauzula mögött nem feltétlenül valamiféle merev alkotmányfelfogás áll.

A magyar alkotmányos fejlődés más utat járt be. Klasszikus, német típusú örökkévalósági klauzulát sem a rendszerváltozás utáni Alkotmány, sem a jelenlegi Alaptörvény nem tartalmaz. Az állandóság és az alkotmányos folytonosság gondolata azonban korántsem idegen a magyar közjogtól. Már a rendszerváltozást követő alkotmánybíráskodásban megjelent az a törekvés, hogy az alkotmányosságot ne pusztán az alkotmányszöveg egymás mellett álló rendelkezéseinek összességeként fogjuk fel. Sólyom László „láthatatlan alkotmányról” szóló híres gondolata6 szerint az Alkotmánybíróságnak saját értelmezései révén olyan koherens alkotmányos rendszert kellett kialakítania, amely az alkotmányosság mércéjéül szolgálhat. A mostani végzés egyik párhuzamos indokolása ezt a gondolatot ismét fel is idézi.

Az Alaptörvény más nyelven, de maga is erőteljesen épít a folytonosság gondolatára. Az R) cikk alapján rendelkezéseit többek között a Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Ez különös konstrukció: az alkotmány értelmezéséhez maga az alkotmányszöveg rendel hozzá olyan mércét, amelynek forrása részben megelőzi a jelenlegi Alaptörvényt. Ehhez társul az alkotmányos önazonosság gondolata is, amely ugyancsak azt feltételezi, hogy az állam alkotmányos karakterének vannak olyan elemei, amelyek nem egyszerűen az aktuálisan hatályos normaszöveg pillanatnyi állapotából következnek.

Még érdekesebb a nemzetközi jog szerepe. A Q) cikk a magyar jog és a nemzetközi jog összhangjának biztosítását követeli meg, és elismeri a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályait. A 61/2011. (VII. 13.) AB határozat pedig ennél lényegesen tovább ment: a ius cogens normáit, alapelveit és alapvető értékeit olyan mércének tekintette, amelynek nemcsak a törvényhozásnak, hanem minden későbbi alkotmánymódosításnak és alkotmánynak is meg kell felelnie. Sonnevend Pál mostani párhuzamos indokolása éppen ezért beszél arról, hogy az AB gyakorlatában már korábban megjelent egy kifejezett normatív alap nélküli, sajátos „örökkévalósági szabályrendszer” kialakításának lehetősége7.

Hasonló irányba mutatott a 12/2013. (V. 24.) AB határozat is. Az Alkotmánybíróság ebben az alapvető jogok rendszeréből, valamint az Alaptörvény E) és Q) cikkéből olyan korlátokat vezetett le, amelyek megfogalmazása szerint nemcsak a mindenkori törvényhozó, hanem a mindenkori alkotmányozó hatalomra is kiterjednek. A magyar alkotmányjog tehát egy sajátos pontra jutott: kifejezett örökkévalósági klauzulát ugyan nem alkotott, mégis megjelent benne annak gondolata, hogy létezhet „alkotmány feletti”, állandó és sérthetetlen mérce.

Éppen ezért félrevezető lenne a magyar rendszert egyszerűen úgy jellemezni, hogy nálunk nincsenek örökkévaló alkotmányos értékek. A magyar megoldás sajátossága inkább az, hogy ezek nem egyetlen tételes örökkévalósági klauzulában összpontosulnak. A történeti alkotmány vívmányai a közjogi kontinuitásból, a ius cogens a nemzetközi jogból, az E) és Q) cikkből kibontott követelmények Magyarország európai és nemzetközi jogi beágyazottságából, az alkotmányos önazonosság pedig az alkotmányos rendszer identitásából próbál valamilyen állandóságot megragadni. Dogmatikailag ezek természetesen nem azonos kategóriák, de közös bennük, hogy megkérdőjelezik azt az egyszerű képletet, amely szerint az alkotmányosság mindenkor kizárólag azonos az Alaptörvény éppen hatályos szövegével.

És pontosan itt jelenik meg a mostani alkotmánybírósági döntés jelentősége. A magyar alkotmányjog évtizedek alatt számos fogalmat dolgozott ki annak kifejezésére, hogy lehetnek a pillanatnyi alkotmányszövegnél tartósabb értékei az alkotmányos rendnek. A jelenlegi hatásköri szabályozás azonban éppen azt nem engedi meg az Alkotmánybíróságnak, hogy egy Alaptörvény-módosítás tartalmát ezekhez a mércékhez hozzávesse. Így a német modellben egyazon rendszer két oldalát jelentő anyagi korlát és alkotmánybírósági kontroll Magyarországon elszakad egymástól. Az alkotmányozó hatalmat kötő érték gondolata megmarad, alkotmánybírósági kikényszeríthetősége azonban elvész. Ez az ellentmondás vezet el Sonnevend Pál párhuzamos indokolásának talán legfontosabb felismeréséhez.

Az alkotmányos értékek és a 24. cikk (5) bekezdésének feloldatlan ellentmondása

Az előzőekben bemutatott alkotmányos mércék jelentősége azonban egy ponton megtörik. Sonnevend Pál párhuzamos indokolása maga is abból indul ki, hogy az „alkotmányellenes alkotmány” gondolata nem ismeretlen az összehasonlító alkotmányjogban, működéséhez azonban két feltétel szükséges: egyrészt léteznie kell olyan magasabb rendű mércének, amelyhez maga az alkotmánymódosítás is hozzámérhető – mint a német Alaptörvény örökkévalósági klauzulája –, másrészt az alkotmánybíróság hatáskörét sem zárhatja ki az alkotmány.

Sonnevend szerint a magyar alkotmányjogban az első feltételnek legalább a kezdeményei már megjelentek. A 61/2011. (VII. 13.) AB határozat egy „alkotmány feletti állandó és sérthetetlen mérce” lehetőségét vetette fel, a ius cogens normáit, alapelveit és alapvető értékeit pedig egyenesen olyan mércének tekintette, „amelynek minden következő alkotmánymódosítás és Alkotmány meg kell, hogy feleljen”. A 12/2013. (V. 24.) AB határozat ezt továbbgondolva az alapvető jogok rendszeréből, valamint az E) és Q) cikkből eredő, „a mindenkori törvényhozó és alkotmányozó hatalomra is kiterjedő korlátokról” beszélt.

Ebből akár egy sajátos magyar örökkévalósági doktrína fejlődése is következhetett volna. Sonnevend különösen érdekesnek tartja, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény „változtathatatlan magját” részben a nemzetközi jog és az Európai Unió joga segítségével kezdte körvonalazni. Felvetése szerint a későbbi alkotmányértelmezés feladata lehetett volna annak meghatározása, hogy a ius cogensen túl „a nemzetközi jog mely általánosan elismert szabályai és az uniós jog mely értékei vagy elvei” tartozhatnak még az alkotmány felett álló, sérthetetlen mércék közé.

Csakhogy ennek a fejlődési útnak ma hatásköri akadálya van. Sonnevend ezt egyértelműen ki is mondja: az említett értelmezési feladat elvégzéséhez „mindenekelőtt az lenne szükséges, hogy megszűnjön a jelenlegi hatásköri korlát”. Az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdése ugyanis az Alaptörvény és annak módosításai felett kizárólag eljárási kontrollt enged, tartalmi felülvizsgálatot nem. Amíg ez fennáll, ahogy Sonnevend fogalmaz, „az Alaptörvény-módosításai tartalmi szempontból nem vizsgálhatóak”.

Itt látható a magyar konstrukció alapvető ellentmondása. Az alkotmányjog képes megfogalmazni az alkotmányozó hatalmat is kötő, akár „alkotmány feletti” és sérthetetlen mércéket, az Alkotmánybíróság azonban éppen akkor nem alkalmazhatja ezeket tartalmi mérceként, amikor maga az alkotmánymódosító hatalom kerülne velük összeütközésbe (lásd Sulyok-ügy). A probléma tehát nem feltétlenül az örökkévaló értékek hiánya, hanem azok alkotmánybírósági érvényesíthetőségének hiánya. A magyar rendszerben így különválik egymástól az alkotmányozó hatalom anyagi korlátjának gondolata és annak bírói kikényszeríthetősége, miközben éppen az utóbbi volna képes az előbbit tényleges alkotmányjogi korláttá tenni.

De lege ferenda  

1. A Sulyok-ügy egyik legfontosabb tanulsága, hogy a jelenlegi alkotmánymódosító hatalmat alkotmánybírósági úton nem lehet azokhoz az anyagi értékekhez kötni, amelyekből maga a magyar alkotmányos folytonosság is építkezik. A történeti alkotmány vívmányai, a ius cogens, valamint az E) és Q) cikkből levezetett követelmények jelentősége nem szűnik meg, de az AB nem vizsgálhatja, hogy egy Alaptörvény-módosítás tartalmilag tiszteletben tartotta-e őket. Ez a cikkben bemutatott alapvető ellentmondás.

2. A 24. cikk (5) bekezdését ezért egy jövőbeli alkotmányozás során érdemes lenne újragondolni. Nem feltétlenül korlátlan tartalmi felülvizsgálati jogot kellene biztosítani az Alkotmánybíróságnak, hanem lehetővé tenni, hogy az alkotmánymódosításokat egy szűken meghatározott, magasabb rendű alkotmányos maghoz mérhesse. Mivel a jelenlegi kormányzópárt alkotmányozásra készül, éppen aktuális a felvetés.

3. Magyarországnak nem kellene ehhez egyszerűen lemásolnia a német örökkévalósági klauzulát. Saját alkotmányfejlődésünk már most is kínál olyan elemeket, amelyekből egy magyar megváltoztathatatlan alkotmányos mag felépíthető lenne: az emberi méltóság, a demokratikus jogállam, a népszuverenitás és a hatalommegosztás mellett a ius cogens feltétlen érvényesülése, a Q) cikk mögötti nemzetközi jogi kötöttség, az E) cikk európai beágyazottsága, valamint az R) cikk által elismert alkotmányos kontinuitás. Ezek különböző formában már a jelenlegi magyar alkotmányjogban is jelen vannak.

4. Külön rendezni lehetne a történeti alkotmány és az alkotmánybírósági esetjog viszonyát. Ha az Alaptörvény a történeti alkotmány vívmányait az alkotmányértelmezés részévé teszi, felvethető, hogy az 1990 óta kialakult alkotmánybírósági gyakorlat egyes alapvető és tartós doktrínái miért ne képezhetnék ugyanennek az alkotmányos kontinuitásnak egy újabb rétegét. Itt a „láthatatlan alkotmány” gondolata is új értelmet nyerhetne: nem az írott alkotmány fölött álló második alkotmányként, hanem a magyar alkotmányosság esetjogban felhalmozódott örökségeként.

5. Az örökkévalósági klauzula és az AB hatásköre azonban csak együtt teremtene valódi korlátot. Egy megváltoztathatatlan rendelkezés bírói védelem nélkül könnyen politikai deklaráció maradhat; korlátlan tartalmi alkotmánybíráskodás világos anyagi mérce nélkül viszont a bírói főhatalom problémáját vetné fel. A kettőt ezért egymásra tekintettel kellene kialakítani.

6. A cél végső soron nem az alkotmány megmerevítése lenne, hanem az alkotmánymódosítás és az alkotmányos rend felszámolásának elválasztása. Egy politikai közösségnek természetesen joga van alkotmányát változtatni. Más kérdés azonban, hogy egy származékos alkotmánymódosító hatalom ugyanazon eljárással felszámolhatja-e azokat az alapelveket, amelyekből saját hatalma és az alkotmányos rendszer egésze ered.

Epilógus: az alkotmánymódosító hatalom határai

Egy korábbi írásomban ugyanezen ügy kapcsán azt vizsgáltam, meddig terjedhet maga az Alaptörvény módosítására adott hatáskör. Ott arra jutottam, hogy az alkotmánymódosító hatalom származékos jellegéből következően legalább felvethető egy tárgyi korlát: bizonyos egyedi közjogi döntések jogi természetüknél fogva nem feltétlenül tehetők alkotmánymódosítássá pusztán azzal, hogy azokat az Alaptörvénybe foglalják. A most vizsgált probléma ennek mintegy másik oldala. A most vizsgált probléma ennek a másik oldala: nem azt kérdezi, hogy mi tekinthető egyáltalán alkotmánymódosításnak, hanem azt, hogy vannak-e olyan tartalmi korlátok, amelyeket még egy szabályosan elfogadott, valódi alkotmánymódosítás sem léphet át. A két kérdés együtt rajzolja ki az alkotmánymódosító hatalom lehetséges határait: lehetnek döntések, amelyek kívül esnek a hatáskör tárgyi terjedelmén (pl. az a tény, hogy az Alaptörvény 17. módosítása egyedi jellegű döntést tartalmaz), és lehetnek értékek, amelyek egy jövőbeli alkotmányos konstrukcióban kívül eshetnének annak tartalmi rendelkezési körén (pl. személyre szabott jogalkotás tilalma, mint a jogbiztonság követelményéből levezethető jogállami érték). A magyar alkotmányjog jelenlegi dilemmája pedig az, hogy miközben mindkét korlát gondolata felvethető, az Alkotmánybíróság hatáskörének jelenlegi szabályozása (az Alaptörvény 24. cikkének (5) bekezdése által) éppen e határok bírói meghúzását lehetetleníti el.

A cikk a coronaregni.hu oldalon jelent meg.

A szerző államtudományi doktor