Aktív és passzív államfők a politikában

Sólyom László köztársasági elnök augusztus 3-i hivatalba lépése mérföldkő a magyar demokrácia történetében. Azért gondolom ezt, mert végre egy teljes egészében független, a nemzetnek és a demokráciának mélyen elkötelezett államférfi jelent meg a politikai élet centrumában. Első, beiktatási beszéde, majd augusztus 20-i szónoklata erre ékes példa volt: a sokszor megtépázott hazaszeretet szót igyekezett visszahelyezni igazi rangjába és jelentésébe. A Szent István-i hagyomány alapján az ország Európai Unión belüli szuverenitásának fontosságát hangsúlyozta, kiemelte a határon túli magyarok ügyét, s nem utolsósorban éles kritikával illette a magyar politikai élet sekélyes és züllött jellegét.
Engedtessék meg, hogy jósoljak egy kicsit: Sólyom László a magyar politikának nem pusztán alkotmányos, de legalább annyira erkölcsi lelkiismerete is lesz. Lesz szava törvényességi és alkotmányos kérdésekben, másképp fog reagálni politikai válsághelyzetekben, mint elődei – lásd a tavaly augusztusi-szeptemberi illegitim kormányváltást –, tartalmat fog adni a köztársasági elnöki pozíciónak. Mindez nem mond ellent a magyar alkotmánynak, ráadásul egy gyenge vagy középgyenge elnök helyett egy középerős államfő megjelenése jót is tehet a magyar demokráciának. Jót tehet a közállapotainknak, hangulatunknak egy olyan közméltóság, „államhatalmi ág” megjelenése, akire talán ráilleszthető lesz a Megvesztegethetetlen elnevezés. (Robespierre kapta ezt a jelzőt a francia forradalomban.)
Az új köztársasági elnök megjelenése biztatás számomra ahhoz, hogy áttekintsük: hogyan is működik az alkotmányos berendezkedésünk, menynyire állta ki tizenöt év próbáját?
Vita az elnökválasztás módjáról
Ha a tényeket, az alkotmányos elrendezést igazán meg akarjuk érteni, akkor ehhez fel kell idézni az 1989-es alkotmánymódosítást megvalósító rendszerváltók motivációit. Az 1989-es Nemzeti Kerekasztal ellenzéki résztvevői még abból indultak ki, hogy a rendszerváltás folyamata visszafordítható; a Szovjetunióban negatív fordulat következhet be, az MSZMP élére visszakerülhetnek a keményvonalasok, s így még az addig elért eredmények is semmivé foszlanak. Ennélfogva az a cél lebegett a szemük előtt, hogy az 1990-es első szabad választások parlamentje és az első – a remények szerint – ellenzéki pártokból kikerülő kormányzat egyaránt erős pozíciókkal rendelkezzen. Képes legyen mind a parlament, mind a kormányzat kivédeni a demokratikus rend elleni esetleges támadásokat, legyen elég jogosítványuk megvédeni saját szervezetüket, tehát nehezen elmozdíthatóak legyenek.
Ennek részletezése elé kívánkozik azonban egy, a fenti motívumoktól vezérelt, s egészen konkrétan egy személlyel összefüggő cél. A rendszerváltók döntő többsége eleve az elnöki rendszer ellen, s a parlamentáris rendszer mellett foglalt állást, ám jól tudjuk, az NKA szeptember 18-án a köztársasági elnök közvetlen választása mellett foglalt állást – legalábbis egy alkalomra. Az SZDSZ és a Fidesz – egyéb politikai célok mellett – nem véletlenül támadta meg ezt az egyezményt (amely az MDF számára – kompromisszumosan – megfelelő volt). A reformer, az MSZMP tárgyaló delegációját nyitottan és sikeresen vezető, az országban igen nagy népszerűségnek örvendő Pozsgay Imre egyértelmű várományosa lett volna az 1989 őszén esedékes közvetlen elnökválasztásnak. S bár az alkotmánymódosítás parlamentáris rendszert irányzott elő Magyarországon, s az elnök hatalma feltétlen korlátozott lett volna közvetlen választás mellett is, a két ellenzéki pártmégis úgy érezte, hogy egy reformszocialista elnöki pozícióba kerülése veszélyeztethetné a demokratizálódás folyamatát. Éppen ezért kezdeményezték a négyigenes népszavazást, amelyen (1989. november 26-án) minimális többséggel győzött az az „igen”, amely az elnökválasztást a választások utánra halasztotta – a nyilvánvaló, előre tudott végeredménnyel, hogy az akkori parlament már a közvetett (azaz parlament általi) államfőválasztás mellett teszi le a voksát, tehát Pozsgay Imre nem lesz köztársasági elnök.
A két ellenzéki párt kezdeményezését az ellenzék szempontjából indokoltnak, logikusnak nevezhetjük, ám azt is látnunk kell, hogy a közvetlen elnökválasztás elleni fellépés az esélyes jelölt személye miatt egyben szituatív is volt. Bár történelmietlen, egy pillanatra játsszunk el a gondolattal: vajon mi lett volna akkor, ha mondjuk az ellenzék soraiból válik valaki egyértelműen esélyessé a pozícióra, ha mondjuk Sólyom László, vagy például már akkor Göncz Árpád vagy Kónya Imre vezette volna a népszerűségi listákat, s lehetett volna biztosan számítani rá, hogy egyikük nyeri a közvetlen elnökválasztást? Természetesen nem tudni a választ, ám az nyilvánvaló, hogy az utóbbi, feltételezett esetben nem lehet teljességgel kizárni, hogy a két „kezdeményező” – a meghatározó ekkor az SZDSZ volt – másfajta politikai taktikát választott volna.
Mindezt azért is fontosnak tartom kiemelni – a mostani, elnökválasztás módja körül fellángolt vitákra is utalva –, mert az persze nem kérdéses, hogy a parlamentáris kormányzati rendszerek belső logikája az Országgyűlés által választott köztársasági elnöknek ad prioritást (hiszen ha a hangsúly a parlamenten van, akkor a közvetlenül választott elnöknek túlzottan erőssé válik a legitimitása). Ám azt is látnunk kell, hogy ez elsősorban elméleti öszszefüggés; a fejlett demokráciák gyakorlata sok esetben nem követi ezt a normát, s több országban, ahol parlamentáris kormányzati rendszer van, közvetlenül választják az elnököt, mégis jól működik az alkotmányos rend. Jellegzetes példa erre Ausztria, ahol igazi ereje a kancellárnak és a parlamentnek van, a köztársasági elnök pedig már hosszú évek, évtizedek óta kifejezetten szimbolikus szerepet kap, annak ellenére, hogy közvetlenül választják. A kettős legitimáció (az Országgyűlést is és az elnököt is a nép választja) elvileg igen, a gyakorlatban azonban nem akadálya annak, hogy erős parlamenti rendszer működjön. Az, hogy a köztársasági elnök valójában mennyire erős az alkotmányos rendben, még legalább három tényezőtől függ: az alkotmány minden egyéb, az elnök jogállására, funkcióira, politikában, országban betöltendő szerepével kapcsolatos rendelkezéseitől, az adott ország politikai kulturális hagyományaitól (milyen hagyománya van az egyszemélyi uralomnak stb.), illetve az elnök személyétől, habitusától, politikai szerepfelfogásától. (Utóbbi esetben gondoljunk például a cseh Václav Klausra, aki elődjétől, Václav Haveltől eltérően igen aktív és kezdeményező szerepet játszik a cseh belpolitikában és külpolitikában is.)
Az osztrák és az olasz modell
Vagyis 1989-ben a parlamentáris kormányzati rendszer melletti elkötelezettség – amely az egyszemélyi uralmakat kívánta elkerülni – önmagában nem zárta volna ki annak a lehetőségét, hogy az elnök közvetlen választása mellett döntsenek a rendszerváltók. Ami ezt ott és akkor mégis kizárta – pontosabban egy népszavazás szoros eredménye döntött így –, az egy szituatív és szubjektív körülmény volt, mégpedig a reformszocialista Pozsgay abszolút esélyessége a pozíció elnyerésére.
Mindezt azért tartom fontosnak kiemelni – ismét a mai vitákra, s nem kevésbé a mostani ellentmondásokra utalva –, mert az alapvetően középgyengének szánt elnök szerepvállalása az ország politikai és közéletében nem feltétlenül függ össze megválasztásának módjával.
Azt hiszem, kétféle eset lehetséges. Az egyikben a parlamentáris rendszer jól működik, kiegyensúlyozott politikai és pártverseny zajlik, az ország belpolitikai életében nincsenek látványos krízisek, a politikai ellentétek nem eszkalálódnak, a konfliktusok kormány és ellenzék között kezelhetőek, az ország kifelé, a külpolitikában egységes és hatékony stb. Ebben az esetben megítélésem szerint a köztársasági elnökök valóban és ténylegesen szimbolikus szerepükbe húzódhatnak vissza, sok teendőjük nincs a reprezentáción kívül. (Jellegzetesen ilyen ország Ausztria.) Előfordul azonban ennek az ellenkezője is: az ország parlamentáris rendszere hektikusan működik, a politikai és pártverseny a végletekig kiélezett, a politikai ellentétek a gyűlölködésig fajulnak, alkotmányos krízis közeli állapotok alakulnak ki, a kormány és az ellenzék viszonya már-már elviselhetetlen, az ország a külpolitikában is szétesett, nem hatékony stb. Ebben az esetben a köztársasági elnök szerepe megnövekedhet, valóban a „nemzet egységét kifejezve” (magyar alkotmány) léphet fel a politikai konfliktusok feloldása érdekében, az esetleges alkotmányos krízisek kezelésében, a kormányzat és ellenzék, egyáltalán a közéletben is megnyilvánuló elszabadult indulatok megfékezésében. Sőt, állítható, hogy a parlamentáris rendszerekben szimbolikus szerepet betöltő elnöknek éppen az a funkciója, hogy belpolitikai feszültségek fellépése esetén aktívvá váljon, s ha kell, válságkezelő feladatokat lásson el. (Jó példa erre az 1945 utáni Olaszország; az államfő alkotmányos pozíciója nem túlságosan erős, ám mégis az látni, hogy az állandóan kiújuló kormányválságok és belpolitikai feszültségek miatt a köztársasági elnökök válságkezelő szerepe az utóbbi évtizedekben óriási mértékben megnövekedett – a szimbolikus funkció jelentőséget kapott.) Ennélfogva a köztársasági elnök szimbolikus szerepe nem általános gyengeséget jelent, nem a semminek az eufemisztikus kifejezése; meghatározott belpolitikai állapotok között a szimbolikus szerep valóságos funkciókat takar, politikai tartalommal telítődik meg. A nemzeti egység kifejezője tehát nem egy üres maszlag az alkotmány szövegében, nem arra szolgál, hogy az elnök teljes egészében szoruljon háttérbe, hanem meghatározott politikai szituációkban ír elő számára – ha nem is konkrétan, de normatív értelemben – funkciókat és feladatokat.
Márpedig éppen ebből a szempontból érdemes megnézni Magyarország helyzetét.
Hazánkban a már korábban jellemzett radikális megosztottság következtében az első kormányzati ciklustól kezdve jellemzőek az erős belpolitikai konfliktusok, az 1998-tól, de különösen a 2002-es választásoktól kezdve a kormányzat–ellenzék viszonya szinte az elviselhetetlenségig éleződött. Ehhez járult egy új jelenség – ami korábban nem volt –, mégpedig a ciklus közbeni, 2004-es kormány- (pontosabban kormányfő-) válság, amelynek következtében 2004. augusztus végén Medgyessy Péter lemondott. Előre hozott választás nem történt, egy hónap múlva – vitatott, illegitim körülmények között – Gyurcsány Ferenc alakított kormányt, ám a kormányválság-kormányváltás folyamata igen komoly belpolitikai feszültségeket okozott. Tény tehát, hogy Magyarországon az utóbbi években a nemzeti egység megrepedezett (sokan már „két Magyarországról” beszélnek, ami ebben a kifejezésformában szerintem nem igaz), az alkotmányos működés gyakran akadozik (például kétharmados többséget igénylő törvények, illetve személyek kinevezésének lehetetlenülése stb.). Ez mindenképpen a második („olasz”) modellhez hozza közelebb Magyarországot, s erőteljesen felveti annak az igényét, szükségességét, hogy a köztársasági elnök erőteljesebb szerepet játsszon a legnagyobb konfliktusok kezelésében, a nemzeti egység helyreállításában.
A pártsemleges fellépés biztosítéka
Megfontolandó tehát, hogy a magyar belpolitika rögzülni és állandósulni látszó konfliktusos, kiszorító típusú arculata – amely tehát nem időleges jelenség – nem igényel-e egy válsághelyzetekben karakteresebb, a nemzeti egységet nemcsak elvontan, hanem gyakorlati lépésekben is megtestesítő elnöki funkciót, szemben az eddigi, teljességgel semmitmondó, „nagypapa”-stílusú szereppel.
S mindehhez hozzátenném: a fenti szerepek szempontjából alapjában véve majdnem mindegy, hogy az államfő közvetve vagy közvetlenül választják meg, hiszen amíg a közvetlenül választott, elvileg „erősebb” osztrák köztársasági elnök szinte „nyugdíjas”-szerepet tölt be az osztrák belpolitikában, addig a parlament által választott olasz köztársasági elnök igen aktív válságkezelő szerepre kényszerül. Azaz az adottságok és az elnök karaktere nagyban befolyásolja azt, hogy ki mit hoz ki az elnöki funkcióból. Ám az mégis egy elfogadható álláspont, hogy abban az országban, amelyben tartósak a belpolitikai feszültségek, s a kormányzat– ellenzék viszonya erősen konfliktusos, egy közvetlenül választott államfő nagy valószínűséggel hatékonyabban tudja betölteni válságkezelő feladatait, mint a parlament által választott. Ez nem szükségszerű, de vélelmezhető, hiszen a közvetlen választás intézményesen teszi pártok felettivé az elnököt. Ha tehát 2005-ben valaki azt kérdezné tőlem, hogy a közvetett vagy a közvetlen elnökválasztás mellett döntenék-e, akkor óvatosan ugyan, de az utóbbira bólintanék.
A fentieken túl ennek aktuálpolitikai szempontból is előnyei vannak. Azért ugyanis, mert az államfő esetlegesen megnövekedett válságkezelő, belpolitikai szerepével szemben könnyen kiszámíthatóak a politikai aktorok ellenvéleményei, amelyek így szólhatnak: jó, jó, de mi a biztosíték egy válságkezelő, aktív elnök pártsemleges fellépésére? E vélemények – amelyek pontosan tükrözik a belpolitikai állapotokat – kioltására is éppen az államfő közvetlen választása a megfelelő megoldás. Annál is inkább, hiszen ki más lehetne pártsemleges, mint a nép által választott köztársasági elnök, aki valóban a pártok fölé helyezkedve cselekedhetne – szemben a parlament által választottal, akit a parlamenti kisebbség mindig megvádolhat pártelkötelezettséggel.

A szerző politológus