Hiába jó a döntés, ha a végrehajtás elsikkad

Navracsics Tibor vélhetően nem vitaindító cikknek szánta a Magyar Nemzet szeptember 17-i számában megjelent írását A jó állam kritériumai címmel. Azonban, nem vitatva a megrajzolt kórképet, továbbá a felvázolt irányokat és célokat, köztisztviselőként hadd utaljak arra, hogy az ördög most is a részletekben rejlik. S az arányok sem elhanyagolhatók. Cikkében a közigazgatási és igazságügyi miniszter megkérdőjelezi, helyes-e, ha a versenyszféra menedzserei beáramlanak a közigazgatásba. Ez üdvözlendő. Valójában az OECD erőltette korábban, hogy a közigazgatást kívülről jött „kreatív üzletemberek” vezetőkké történő kinevezésével kell felpezsdíteni. Elsősorban a költségvetési és a munkahatékonyság növelésére, továbbá a befektetéseket hátráltató bürokrácia visszaszorítására hivatkoztak. Az OECD-ajánlásokra Új-Zélandon kiszervezték a közigazgatást, azonban egy idő után kiderült, hogy a költségek megemelkedtek, a lakosság elégedettsége pedig jelentősen csökkent. Nálunk is készültek korábban komolynak gondolt hasonló tervek, elsőként különösen az ügykezelőkre. Szerencsére nem valósultak meg.
Egyik reformelem az egyablakos ügyintézés kialakítása. (Ez- alatt azt értjük, hogy az ügyfélnek nem kell egyik szervtől a másikhoz rohangálnia. Az ügygazda „menedzseli” az ügyintézésben részt vevő többi szerv működését is, majd végül dönt.) Államszervezési tapasztalat, hogy hosszú és szakszerű előkészítést követően átfogó reformot általában csakis akkor szabad végrehajtani, ha az adott ország költségvetése éppen jól áll. Ugyanis a reform – most ne a lejáratott szóra koncentráljunk – nem más, mint jelentős anyagi befektetéssel járó átalakítás azzal az elvárással, hogy ez később anyagi megtakarításban, a jobb minőségű produktumban megtérül. Jelen esetben ami első pillanatra aggályosnak tűnhet, az tehát az átalakítás forrásoldala. Főleg akkor látszik ez aggasztónak, ha az egyablakos ügyintézést úgy képzeljük el, hogy egy hatalmas épület földszinti ügyfélfogadó részében ül tizenvalahány – megyei kormányhivatal alá rendelt – korábbi területi államigazgatási szerv részéről egy-egy köztisztviselő, aki befogadja az ügyfél kérelmét, amelyet aztán az emeleten az érdemi ügyintézők hamar elintéznek. Felmerül a kérdés: hol van meg ehhez ennyi hatalmas épület, többrétűen is szakképzett köztisztviselő, megfelelő számítástechnikai és egyéb háttér? Azonban itt két dolgot kell megjegyezni. Egyfelől: az egyablakos ügyintézés nem csak azt jelentheti, hogy a különböző apparátusoknak fizikailag egy helyen kell lenniük. Másfelől, az átalakításra – Rétvári Bence államtitkár szerint – uniós források szolgálnak fedezetül. De az ördög ezután tolakszik elő a részletekkel: 1. Forrás a későbbi működtetésre is kell. Nem is kevés! (Ha nem egy épületben vannak az érintett közigazgatási szervek, és nem korszerű a számítástechnika, akkor a postaköltség miatt. Ha pedig korszerű a számítástechnika, akkor annak fenntartása, állandó modernizálása okán.) Továbbá: közreműködő hatóságok közötti postai ügyiratforgalom esetében nem gyorsul, hanem lassul az ügyintézés. 2. Az egyablakos ügyintézéshez az ügyfeleknek el kell utazniuk a kormányhivatalokba, a járási központ hivatalaiba. Ez nekik költség és idő, amit nem biztos, hogy polgárbarát változásként élnek majd meg. 3. Ha az egyablakos ügyintézés többletköltségeit az állam az ügyfélre áthárítja (illeték- és/vagy díjfizetéssel), akkor ez ugyancsak aggályos. Lehet azzal érvelni, hogy csökkentett létszámmal olcsóbb és egyúttal még hatékonyabb is lesz a közigazgatás, és nincs szükség áthárításra, de ehhez legalább el kellene jutni Észtország szintjére. Ahol – pedig szovjet tagköztársaság volt! – az internet segítségével már nagyon fejlett közigazgatás működik.
Ha nem szakszerűen alakítunk át, akkor ezzel együtt a garanciális elemeket is kigyomlálhatjuk. A munka- és költséghatékonyság, a kormányzati döntések megfelelő végrehajtottságának elérése, a vállalkozásokat akadályozó bürokrácia lebontása, a jogállamiság fenntartása gyakran nem egy irányba mutató intézkedéseket igényel. Ezért nemcsak az irányokat nagyon nehéz megtalálni, de az arányokat is.
Érdemes tanulni a regionalizáló átszervezések korábbi hibáiból. Egy mérésügyi hivatalt vagy egy geológiai szolgálatot lehet három megyére szóló illetékességgel működtetni. Azonban az állami adóhivatalt nyilván nem lehetett volna, mert ott sok és gyakran igen terjedelmes iratanyag keletkezik. Ezeket az éppen távol lévő vezetőknek – akik állandóan utazgatnak a megyeszékhelyek között – faxon, postán, sofőrrel meg kell küldeni. (Ami mind költségtöbblet és időveszteség!) Az APEH-nél három megyében nem lehet hatékonyan átlátni, átfogni még osztályonként sem a munkát, a vezetői ellenőrzésekről nem is beszélve.
A megyei kormányhivatalok alá történő betagolódás esetében nyilvánvaló, hogy ennek egyfelől költségtakarékossági, másfelől a kormányzati munka hatékonyságát növelő célzata van. Viszont számolni lehet azzal, hogy emiatt az egyes szervek munkája lassabbá, rugalmatlanabbá válhat, ami csökkenti a gazdasági és munkahatékonyságot is. Hiszen a köztisztviselőnek például arra mehet el az ideje egy része, hogy arra várjon, a mamutszervezet informatikusa a meghibásodott gépét megjavítsa.
Érthető cél az állami-kormányzati akarat érvényesítésének biztosítása, mert hiába dönt a kormány mint legfőbb közigazgatási szerv, ha a végrehajtás elsikkad, nem hatékony. Ezért a kormányhivatalok élére politikusokat terveznek állítani. (Volt már hasonlóképpen, amikor köztársasági megbízott hivatala működött, az Antall-kormány alatt.) Előnye, ha a közigazgatásra kívülről ható politikai és egyéb nyomást ő – mint erős ember – védi ki. Ugyanakkor lehetséges ennek az ellenkezője is. E formációban politika mögé bújtatott egyéni érdekek is érvényesülhetnek a kormánybiztoson keresztül. Itt ismét elérkeztünk a cikkben szereplő, joggal védésre érdemesnek tartott közjó szolgálatának kérdéséhez. (Jelzem, hogy Bibó István már 1944-ben szolgálatszerűségről ír, elemezve Montagh Vilmos és Magyary Zoltán professzorok vitáját a közigazgatás eredményességéről, jogszerűségéről és az erős végrehajtó hatalomról.) Ehhez viszont elsőként engedtessék meg hozzáfűzni a szerintem legfontosabbat: a közjót először is a megalkotott jogszabályoknak kell megalapozniuk! A köztisztviselő ugyanis hiába akarja a közjót szolgálni, ha az alkalmazandó jogszabályok erre nem adnak lehetőséget. Továbbá a kormánybiztosok személyének kiválasztása nagy felelősség (csak az a kérdés, hogy van-e ehhez jogilag beépített garancia), mert harsányan a közjóra hivatkozva is bőven lehet egyéb érdeket érvényesíteni.
Nyilván nagyon fontos a versenyképesség és a gazdasági növekedés. Közjót szolgál, ha prosperálnak a gazdasági vállalkozások. Csakhogy a gazdasági szereplők is elég gyakran szeretnének bürokráciára hivatkozva kikerülni egyes kötelezettségeket, amelyek épp a közjót szolgálnák. Például termőföldet termelésből kivonni úgy, hogy elkerüljék a földvédelmijárulék-fizetést. Közjó, hogy beruház a vállalkozás, de közjó az is, ha a földvédelmi előírásokat betartva az akadékoskodó bürokrata védi a termőföldet. Látszik tehát: a közjó néha relatív, lehet többféle, és néhány akár ütközhet is egymással. Másfelől nem minden jogi akadály, valamint minden köztisztviselő ügyfélellenes és ostoba. Ügyelni kell tehát, hogy a jogszabályokban található ésszerű garanciákat – meglepő, de sok ilyen van – ne irtsuk ki.
A részletek szakszerű kidolgozása mellett szerintem meg kell találni a helyes arányokat. A kormánytisztviselői kar Navracsics Tibor által tervezett fiatalítása esetében is. (Amely – nem mellesleg – a köztisztviselői alacsonyabb illetménybesorolás miatt, a költségvetés részére egyúttal bérmegtakarítást is jelent.) Az igazán jó régi közigazgatási szakemberek elküldésével azonban nem szabad olyan kárt okozni – sajnos, láttam most a közigazgatásban is ilyet –, mint ami a rendőrségnél történt az előző években.
A helyes arányok megtalálásának fontosságáról Németh László nagyon megfontolandó bölcsessége jut eszembe: az igazság nem tények, hanem arányok dolga.

A szerző kormánytisztviselő