Az (istenadta) nép beleszólna saját sorsába

Teljes káosz uralkodik a népszavazások körül. Vajon a Fidesz kérdéseiből hányban lesz referendum (vagyis kötelező népszavazás), és egyszerre netalán többszöri lebontásban? Az először benyújtott hét kérdéséből kettő voltaképp már régen átment az OVB rostáján.
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak maradjanak állami, önkormányzati tulajdonban?” A kérdés lényegében megegyezik a Munkáspárt által 2004-ben kezdeményezett, 2004. december 5-én megrendezett népszavazás kérdésével.
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a – 2002. június 15-i állapot szerint hatályos termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény szerinti – családi gazdálkodót első helyen illesse meg elővásárlási jog termőföld vagy tanya vásárlása esetén?” Ezt a kérdést a Hajrá, Magyarország! mozgalom hitelesíttette 2002 nyarán. (Megjegyzendő, akkor az OVB igen kacifántos érveléssel megtagadta annak a kérdésnek a hitelesítését, amely csupán arra irányult, hogy az EU-val kötött földügyi megállapodásunkat ne lehessen a magyar kormány részéről egyoldalúan módosítani.) Mivel a jogszabályi háttérben sem történt azóta releváns változás, az OVB-nek érdemi vizsgálat nélkül kellett átengednie a kezdeményezéseket.
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az államilag támogatott felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak ne kelljen képzési hozzájárulást fizetniük?” Az OVB költségvetési vonatkozása miatt megtagadta az aláírásgyűjtő ív hitelesítését. A határozat ellen benyújtott kifogás nyomán az Alkotmánybíróság az OVB döntését megsemmisítette, és a testületet új eljárás lefolytatására kötelezte, azzal az instrukcióval, hogy az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi, költségvetési vonzata van.
Magam használtam először azt az érvet, miszerint mindennek van valamilyen költségvetési vonatkozása, így erre való hivatkozással nem lehet megtagadni egy kérdés átengedését, hisz akkor semmiben nem lehetne referendumot rendezni.
Az OVB eme kódolt utalás ellenére másodszor is megtagadta a hitelesítést, a következő levezetéssel. A felsőoktatási intézmények 2007. évi intézményi költségvetésének megtervezése a költségvetési törvényben meghatározott állami támogatások és az intézményi közvetlen bevételek együttes figyelembevétele alapján történik. Egy eredményes népszavazás következtében, amely a törvényalkotót a képzési hozzájárulás eltörlésére kötelezné, a felsőoktatási intézmények ily módon kieső bevételeit – az intézmények működőképességének megőrzése érdekében – a központi költségvetési források átcsoportosításával kellene pótolni, ami szükségessé teheti a központi költségvetés bevételi oldalának utólagos korrekcióját is.
Megjegyzésem a következő: a 2007-es költségvetés tervezése már megtörtént, ekképp a kérdés fogalmilag csak 2008-ra érvényesülhet – azt a költségvetést pedig még nem tervezték. Másrészt sajnos az intézmények működőképessége nem alkotmányos követelmény, így ezen utaló szabály nem hívható támasztékul; az esetleges eredményes népszavazás sem vonja maga után annak feltétlen kötelezettségét, hogy a költségvetés módosuljon.
A másik megtagadási érv szerint, alkotmányos bizonytalanság áll fenn ama tekintetben, hogy mennyi időre kötelezné a népszavazás eredménye a törvényhozást, így megalapozott következtetés, hogy az eredményes népszavazás – burkolt formában ugyan, de egyértelműen – az alkotmány módosítását eredményezi. Nos, ez valóban igen figyelemre méltó kérdés. A korábbi (1989. évi XVII. törvény) tartalmazott egy kétéves moratóriumot, amely idő alatt nem lehet módosítani a népszavazási döntés eredményét. A hatályos törvény erről hallgat, tehát tényleg nem egyértelmű, egy egyszerű törvénnyel vagy csak újabb népszavazással írható felül a referendum döntése. Magam éppen ezért közérdekű indítványként az Alkotmánybíróságon támadtam meg a hiátust 2002-ben. Bihari Mihály be is jelentette nemrég, hogy a népszavazások kapcsán előveszik az ezirányú általános jellegű indítványt. Sziklaszilárd álláspontom, hogy egy alkotmányos mulasztás semmiképp nem terhelhető a szenvedő félre, magukra az állampolgárokra. (Mint ahogy az AB több ügyben a jogorvoslati jog tekintetében ki is mondta ugyanezt.)
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés – a fegyelmi és kártérítési felelősség mellett – törvényben szabályozza a miniszterelnök és a kormány tagjai speciális, objektív felelősségét is a költségvetési hiány túllépéséért?”
Ez a kérdés volt álláspontom szerint az egyetlen, amely nem hitelesíthető. Nem tárgyköre miatt, hisz speciális felelősségekről – ellentétben az OVB érvelésével – nem kizárólag az alaptörvény rendelkezhetik; gondolhatunk sajátlagos munkajogi, kártérítési stb. felelősségre. Csakhogy a kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének. Magában foglalja azt a lehetőséget is, hogy egy külön eme célra létrehívott konzílium megállapítja a kormány felelősségét – és semmi egyéb jogkövetkezmény nincs. Nem zárja ki azonban azt sem, hogy a helyteleníthető helyzet esetében bíróság mondja ki a végső szót, és büntetőjogi szankció-jelleggel, megszűnik az érintettek mandátuma. Ezért kellett volna körültekintőbben megfogalmazni a kérdést.
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a nyugdíjasok továbbra is a 2006. október 23-án hatályos törvényi rendelkezések szerint vállalhassanak munkát?”
Az OVB megtagadó határozata szerint „a munkavállalás e sokféle, szerteágazó törvényi szabályozása miatt a népszavazásban részt vevők számára nem egyértelmű, hogy milyen szabályok fenntartása mellett voksolnának”. A testület szerint a kérdés nem egyértelmű. Véleményem szerint viszont nagyon is. Hogy mely normákra vonatkozik az indítvány? Mindenre. Ennél lakonikusabb egyértelműség nincs is.
Az OVB arra hivatkozott továbbá, hogy „az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 4. § (1) bekezdésének a) pontja, továbbá a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXXX. törvény 50. § (1) bekezdésének utaló szabálya szerint a járulék az adóval egy tekintet alá esik”. Az adózás pedig ugye kizárt tárgykör. Csakhogy ha egy jogszabályi utalás vonatkozásában egy kategória egy másik kategóriával egy tekintet alá esik, az nem jelenti azt, hogy a kettő azonos. Az alkotmány a kizárt tárgykörök között az állam javára fizetendő, pénzügyi jogi tárgyú elvonások közül az adók mellett az illetékeket nevesíti. Vagyis formállogikailag, ha a jogalkotó szándéka kiterjedt volna a járulékokra, akkor kifejezetten szerepeltetné a kizárt tárgykörök között.
„Egyetért-e Ön azzal, hogy gyógyszereket továbbra is csak gyógyszertárban lehessen árusítani?” Ezen kérdés hitelesítésének az OVB nem látta akadályát.
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a háziorvosi ellátásért, fogászati ellátásért, és a járóbeteg-szakellátásért továbbra se kelljen vizitdíjat fizetni?” A kérdés benyújtásának időpontjában a vizitdíj még nem szerepelt a költségvetésben; az ügy alkotmánybírósági szakaszában viszont már igen. Azon szakmai nézet mellett teszek hitet, hogy ha a választópolgárok előbb nyújtanak be egy kérdést, mint ahogy a kizáró körülmény beáll, kvázi a megelőzés irányadó, a választópolgároké az elsőbbség, és rendeltetésellenes egy időközben bevezetett jogszabállyal kilőni a referendum lehetőségét. A büntetőeljárásban is vezérelv, hogy a bűncselekményt az elkövetéskori törvény szerint kell elbírálni, kivéve, ha az új szabály enyhébb. Talán kicsit demagógnak hangzik, de elgondolkodtató: amihez joga van a bűnözőnek, ahhoz már nincs joga az egyszerű állampolgárnak? A Fidesz ezen tárgyban módosította kérdését, a jövő évre vonatkoztatva. Figyelemre méltó, hogy ha az utolsó pillanatban észbe kapva nem vonják vissza az eredeti indítványt, akkor az OVB témalefedettség miatt addig nem is foglalkozott volna a kérdéssel, amíg az ügy jogerősen le nem zárul az AB előtt.
Azt szinte már az átlagember is fújja, hogy burkolt alkotmánymódosításra irányuló népszavazás indítványozása tilalmazott. Csakhogy ezt az alkotmány nem mondja ki, csak az Alkotmánybíróság vezette le. Abból indultak ki, hogy az alaptörvény tételesen szabályozza önmaga módosítását a parlamenthez telepítve a hatáskört, a népszavazás lehetőségét pedig meg sem említi. Kilényi Géza volt alkotmánybíró mutatott rá arra, hogy a magyar rendszerben a népszavazási döntés maga még nem egy jogi norma, hanem csak jogalkotási kötelezettséget ró a parlamentre. Az alkotmány a törvényalkotásnál sem említi meg a népszavazási módot, tehát a fenti logikával akkor törvényalkotási tárgykörben sem lehetne népszavazást kiírni. Vagyis szinte semmiben. Mindazonáltal egy jogásznak – szakmai fenntartásainak jelzése mellett is – kötelessége betartania az Alkotmánybíróság döntését.
Általában a jogszabályok nem egyértelműek. Ez egyrészt ócska minőségük folyománya, másrészt viszont megjegyzendő, hogy minden élethelyzetre képtelenség előre felkészülnie a jogalkotónak, tehát ideális esetben is szükségszerű, hogy valamilyen értelmezési vezérelv legyen segítségünkre. Az öröklési jogban a favor testamenti elve szerint kétség esetén az örökhagyó lehető legteljesebb akaratának jegyében kell eljárni. Az in dubio pro reo elmélet értelmében a büntetőeljárás során teljes bizonyítottság hiányában a vádlott javára kell ítélni. Ezek mintájára alakítottam ki ítélkezési gyakorlatomban az in dubio pro plebs dilemmát, miszerint, amennyiben a népszavazás átengedése tekintetében nem egyértelműek a vonatkozó rendelkezések, kétség esetén a nép javára kell ítélni. Ebben a rendszerben ugyanis nincs ellenérdekű fél, az egyszerű állampolgár áll mintegy szemben a mindenkori államhatalommal. A Magyar Köztársaság alkotmánya a népszuverenitás talaján áll, vagyis minden hatalom forrása maga a nép. Alaptörvényünk 28/C. §-a szerint főszabály a népszavazás, vagyis ha egy kérdés nem esik minden kétséget kizáróan egyik tiltott kategóriába, akkor hitelesítését nem lehet megtagadni. A törvény kifejezetten kimondja, hogy mely esetben nincs mód, nem pedig azt teszi főszabállyá – a szűk kivételek sorjáztatásával –, hogy a népszavazás tilos. A választópolgárok összességének ugyanis jogi érdeke a népszavazás.
Szigeti Péter támadások pergőtüzébe került, mert aláírt egy Fidesz-politikust nácimentegetéssel vádoló nyilatkozatot. Emiatt a párt lemondásra szólította fel az elnököt. Egy független testület elöljárója (sőt tagja) nem tehet politikai nyilatkozatot, de Szigeti még mindezt megválasztása előtt követte el. Ez felelősségét nem menti, de mindenesetre elgondolkodtató, hogy akkor miért választotta meg a parlament őt és társait gyakorlatilag egyhangúlag. Olyan vonatkozásokat is tekintetbe kell venni, hogy a sokszor „az MSZP által kijelöltnek” nevezett testületet a parlament szinte konszenzussal emelte tisztségébe.
A magyar közélet sajnos szerfelett átpolitizált. A politikailag lefedett szférák között csak nagyon szűk mozgástér található. Ezen szűk mozgástérben pedig csak akkor lehet boldogulni, ha az indítványok a lehető legtökéletesebb szakmai színvonalon készülnek el. Ezért nem szabadna sokat hibázni a népszavazási beadványokat illetően sem.

A szerző alkotmányjogász, az OVB volt tagja