A köztársasági elnök mozgástere

A köztársasági elnök Magyarország államfője, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett.

A rendszerváltozás óta eltelt időszak legérdekesebb fegyvere az elnöki fegyvertárban a vétó intézménye. A köztársasági elnök politikai vétót emelhet akkor, ha nem ért egyet valamely elfogadott törvénnyel, illetve alkotmányossági vétót alkalmazhat ott, ahol a törvények aláírására és kihirdettetésére vonatkozó feladata során alkotmányellenességet tapasztal.

Az elnöki vétó intézményének alkalmazását mindig nagy sajtóvisszhang övezte, függetlenül attól, hogy az adott elnök politikai szerepfelfogásához mennyiben illeszkedett a vétó mint intézmény. Áder János elmúlt egyéves munkájának következtében kezdett ismét egyre nagyobb figyelem hárulni az államfői vétók intézményére, hiszen az elődök is megosztottak voltak: volt olyan köztársasági elnök, aki nem tartotta politikai szerepfelfogása részének a vétó gyakorlását, míg mások az Alkotmánybíróság előtti nyílt sisakos csatát is vállalva küzdöttek azért, hogy vétójuk politikai súlya erősödjön. Minden köztársasági elnöknek fontos vétójának politikai súlya, amelyet leginkább annak eredményességével mérhetünk. Államfői szemszögből vizsgálva pedig politikai sikerről akkor beszélhetünk, ha az Országgyűlés – legalább részben – megfontolta a köztársasági elnök által közölt aggályokat, és annak megfelelő módosításokat hajtott végre, illetve ha az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet állapított meg.

Visszatekintve ma már az is látszik, hogy a köztársasági elnökök komoly küzdelmet folytattak azért, hogy a magyar parlament komolyan vegye politikai vétójukat, míg ugyanezzel a gonddal alkotmányossági vétó esetében kevésbé szembesültek. Az Alkotmánybíróság mindig is nyitott volt az elnöki indítványokra, és a legtöbb konkrét esetben – még ha az indítványban foglaltakhoz képest eltérő indokolással is – megállapította az alkotmányellenességet. Kár ez ügyben összeesküvést keresni: az elnöki stábok által összeállított indítványok szakmai színvonal tekintetében jellemzően messze meghaladják a többi indítványt, valamint a köztársasági elnökök rendszerint akkor éltek ezzel az eszközzel, amikor nagy bizonyossággal lehetett egy adott rendelkezés alkotmányellenességét felvetni, továbbá a testület tagjai – figyelemmel az elnök alkotmányos rendszerben betöltött szerepére – mindig is fokozott figyelemmel fordultak az elnöki indítványok felé. Egyszerűbben fogalmazva azt mondhatnánk, hogy a magyar államfők nagy találati pontossága kódolva van a rendszerben.

A vétó azonban magukat a köztársasági elnököket is nehéz dilemma elé állította, hiszen a politikai siker eléréséhez rögös út vezetett. Első és legnagyobb korlátként rögtön ott volt a régi alkotmány – és alkotmánybírósági értelmezés – eltérést nem engedő, szigorú szabálya, mely szerint a köztársasági elnöknek vagy a politikai, vagy az alkotmányossági vétó eszközéhez kell nyúlnia. Ennél is nehezebb választás elé állította a mindenkori köztársasági elnököt az a körülmény, hogy a magyar alkotmány rendkívül egyértelműen fogalmazott abban a tekintetben, hogy mi a teendője az államfőnek akkor, ha alkotmányellenességet észlel. A korábbi értelmezés szerint – ahogyan arra több korábbi elnök is „panaszkodott” – az elnöknek alkotmányellenesség észlelése esetén mindenképpen az Alkotmánybírósághoz kellett fordulnia. Ennek további gyakorlati következménye, hogy ha az elnök mégis a politikai vétó eszköze mellett döntött, akkor visszaküldő levelében alkotmányossági érveket nem (nagyon) használhatott, ugyanis csak olyan típusú kifogások esetében fordulhatott az Országgyűléshez, amikor alkotmányossági probléma nem vetődött fel.

A képlet tehát egyszerű volt: ha alkotmányossági kifogás, akkor Alkotmánybíróság, ha nem alkotmányossági, akkor Országgyűlés. Ez sok fejtörést okozott a korábbi elnököknek, hiszen vitán felül áll, hogy számos esetben nehéz az alkotmányossági kifogásokat más típusú érvektől elválasztani, ráadásul sokszor a probléma ugyanaz, és csupán a használt érvkészlet kérdése, hogy az elnök a probléma melyik oldalát domborítja ki. Ráadásul a helyzetet tovább bonyolította, hogy – szintén az Alkotmánybíróság rendkívül megosztott, 2003-as döntése alapján – politikai vétó után már nem volt lehetősége az elnöknek az Alkotmánybírósághoz fordulnia, és értelemszerűen az alkotmányossági vétót követően is a testület által kijelölt kötött úton volt kénytelen tovább járni. Figyelve a most megjelenő írásokat, jól látható, hogy a jelenlegi köztársasági elnököt az elmúlt időszakban érő, egyes vétók terjedelmét az elnöki hatáskör megsértése miatt kritizálók is az előbbiekben végigvezetett érvrendszert követik.

Mostanra, Áder János első éves működésének következtében kezd láthatóvá válni, hogy a fenti nehézségekre válaszul a korábbi rendszeren finoman változtatott az új alaptörvény azzal, hogy a vétó fajtájának meghatározásában nagyobb mozgásteret hagyott a köztársasági elnöknél. Az alaptörvény továbbra is egyértelműen biztosítja annak lehetőségét, hogy ha a köztársasági elnök az elfogadott törvényt alkotmányellenesnek tartja, akkor az Alkotmánybírósághoz fordulhat. Újdonságként azonban az alaptörvény külön kiemeli, hogy ha a köztársasági elnök a törvénnyel nem ért egyet, és nem él a jogával, hogy a taláros testülethez forduljon, akkor van lehetősége a parlament elé visszajuttatni a törvényt. A megváltozott képlet szerint: ha alkotmányossági kifogás, akkor Alkotmánybíróság vagy Országgyűlés, ha politikai kifogás, akkor Országgyűlés. Ráadásul az államfőnek nemcsak abban nagyobb a szabadsága, hogy a rendelkezésre álló eszközök közül mikor melyiket tudja választani, hanem a szigorú egyszeri próbálkozási lehetőség is némiképp felpuhult.

Elutasított politikai vétóját követően a köztársasági elnök fordulhat az Alkotmánybírósághoz a módosított rendelkezések vonatkozásában, illetve azon az alapon, hogy a törvény megalkotásához szükséges eljárási garanciák nem érvényesülnek. Végezetül érdemes felvetni, hogy új alkotmány hatálybalépése óta nemcsak a szöveg változott meg, hanem a bírák korábbi alkotmányértelmező döntéseinek kötőereje is eloldódott – ami azt jelenti, hogy ezeket az értelmező döntéseket a továbbiakban sem a testület, sem a jogalkalmazó nem köteles figyelembe venni. Így az Alkotmánybíróságnak a megváltozott és jóval részletesebb alkotmányos környezetben kell a jövőben újragondolnia a köztársasági elnöki vétó intézményének terjedelmét, kereteit.

Ma az elnöki vétó intézményével kapcsolatban bizonyosan annyit állapíthatunk meg, hogy a mindenkori köztársasági elnök az alaptörvény alapján elődeinél nagyobb mozgásteret kapott, és ezen mozgástéren belül jóval nagyobb szabadsággal döntheti el, hogy aggályainak orvoslására az Országgyűlést vagy az Alkotmánybíróságot tartja alkalmasabbnak – megjegyzem, a mostani elnöki ciklus alatt már mindkettőre akadt példa. A régi alkotmányon alapuló követelményt pedig szilárd alaptörvényi láb nélkül nem érdemes a köztársasági elnökön számon kérni.

Orbán Balázs András, a Századvég Alapítvány kutatási igazgatója