Ha frivolan kívánunk fogalmazni, a hatalom „oszlását”, szebben mondva: a végrehajtó hatalmon belüli hatalommegosztást kell szemügyre vennünk. A végrehajtó hatalom leegyszerűsítve az ország csúcsán lévő személyé vagy testületé. Ha ő király, akkor a királyé, ha császár, a császáré, ha elnök, az elnöké, ha kormány, a kormányé. Nem nehéz észrevenni, hogy a felsorolásban a totális hatalom felől haladtunk a korlátozott felé. A demokratikus kormányok hatalma nem mérhető a királyokéhoz, nem is beszélve a császárokról. Napóleon bajosan listázható egy lapon Gyurcsány Ferenccel vagy Orbán Viktorral – bár utóbbi diktátorként történő emlegetése kezdi őt összehozni a korzikaival.
A modern kormányok hatalma merőben új kérdéseket vet fel. Ezek közül csupán egyet – talán a legfontosabbat – hozok szóba most. Montesquieu alapján a mai kormányokat is a törvényhozásnak és a bírósági rendszernek kellene korlátoznia. Ezek képezik a sokat emlegetett jogállam alapjait. Ha egy kormányzat a neki megfelelő káderekkel tölti fel a bíróságokat, akkor kimutathatóan sérül azok függetlensége. Ugyancsak egyértelmű: ha a törvényhozó testületben az arányok durván (kétharmadosan vagy még inkább) eltolódnak a kormányzók felé, megint csak a jogállamiság sérül. A túlnyomó többségnek mindig maga felé hajlik a keze, és a „törpe minoritásnak” esélye sincs hatékony „kisebbségvédelemre”.
De van itt más probléma is. A végrehajtó hatalomnak léteznek további korlátai. Ezek nem törvényileg garantáltak, azaz nem az évszázados szokásjogból és a hatalommegosztási konstrukcióból következnek – hanem a szimpla valóságból. A végrehajtó hatalom egyik legfőbb korlátja az ő pro forma elismerése, de gyakorlati tagadása. Másképpen: a végrehajtó hatalom korántsem jelent olyan egyértelmű ágat, mint korábban. Lehet olyan benyomásunk, hogy a klasszikus hármas felosztásból a végrehajtó hatalmat mintha sokan ki akarnák venni, és nem is hatalmi ágként szeretnék kezelni.
Megvan ennek is a történelmi oka. A XX. században az erős végrehajtó hatalmakból kataklizmák következtek. Elég az 1930-as évek három emberellenes diktatúrájára utalni. A hatalom totalizálása az a történelmi tapasztalat, amely sokakat afelé lökött, hogy a kormányzatokat ne csak a törvényhozáson és a bíráskodáson keresztül korlátozzák – hanem a végrehajtó hatalom hatalmi mivoltát relativizáló szervezetek által is.
A folyamat 1945 után indul, majd az 1980-as években kezd kiteljesedni. Ekkor szinte filozófiai rangra emelkedik a tétel, amely szerint a kormányzat nem egyedüli instancia a kormányzásra. Nyugat-Európa ebben az időszakban tér át a felfogásra, hogy az állam vezetése helyett az állam menedzselésére van szükség, és hogy ebben a folyamatban a kormányzat egy szereplő a sok közül. Ettől kezdve beszélhetünk alternatív hatalmi ágakról: a civil szervezetekkel kezdve a legkülönbözőbb típusú más szerveződésekig.
Az új alternatív alakulatoknak messze nem pusztán annyi a szerepük, hogy ártatlanul megszólaltassák a mindenkori hatalmon kívül állók hangját. Átfogóbb a feladatuk, hiszen hatalmi tényezővé válnak maguk is – amennyiben nem mást, mint a végrehajtó hatalmat kontrollálják. Sőt: a világ számos országában együtt kormányoznak a választott hatalommal.
Ebben a szimbiózisban a demokratikus elvvel szembeni nagyfokú szkepszis fogalmazódik meg. Elő tud-e állítani egy demokratikus választás olyan konstellációt, amelyben nem sérül a hatalom ellenőrzésének elve? És egyáltalán: alkalmas kormányzási forma-e a demokrácia?
Amikor a kormányzásba egyre inkább külső – meg senki által nem választott – ágensek vonódnak be, az a válasz születik: a demokrácia nem elégséges az igazságos és ellenőrzött kormányzáshoz, tehát ki kell azt egészíteni a meg nem választás elvével. A teóriában, hogy a megválasztott kormányt – a bíróságokon és a parlamenteken túl – a civileknek és egyéb szervezeteknek is ellenőrizniük kell, az a meggyőződés fejeződik ki, hogy a demokrácia természetétől fogva egyenlőtlenséget hoz létre. A dologban az az érdekes, hogy a XX. század elején, amikor a demokrácia megteremtését csodaszernek tekintették, épp azért bíztak annyira benne, mert úgymond kiküszöbölheti a liberális korszak egyenlőtlenségét.
A demokratikus hatalmi-kormányzati elv liberális korrekciója azonban mára a hatalom gyakorlását veszélyezteti. Ha a kormányt külső szervezeteknek kell korlátozniuk, és szinte vele közösen kormányoznak, akkor ebből egy hatalmas kérdés következik: voltaképp mi is a szerepe egy választásnak? A választás létrehoz egy kormányzati képletet, amit a választás másnapjától felülír egy másik. Ez éppen ellenkezőleg: tagadni akarja a választási eredményt. És akkor még nem is beszéltünk a problémakör országokon, államokon átívelő összefüggéseiről. Globális korban élünk, világtársadalom és világkormányzás van – de akkor hogyan határozzuk meg a helyi választások, egyáltalán, a hely mint politikai konstrukció szerepét? Mi a térség, a geográfiai elhelyezkedés szerepe a mai politikában? Ha nem csupán szólásszabadság, de mindenbe beleszólás van, és a beavatkozás szabadsága is világméretű, akkor miként viszonyulnak egymáshoz a helyi, választott, illetve a helytől független, ám a kormányokat kívülről is ellenőrizni vagy akár megbuktatni akaró külső szereplők? Beszélhetünk ilyen körülmények között a hatalmi ágak klasszikus szétválasztásáról?
Ennek az elmélkedésnek csak egy kifutása lehet: a hatalmi ágak alapvetően máshogyan osztódnak meg ma, mint korábban. Ennek a megosztódásnak a feltérképezése pedig jelentős kihívás, amely előttünk áll. Bájos dolog azt hinni, hogy ma is boldogulhatunk a régi – hármas – szisztéma vizsgálatával, merthogy nagyon nem. A kérdést kiélezve akár odáig is eljuthatunk: végrehajtó hatalom a klasszikus értelemben ma már nincs is, mivel óriási erők dolgoznak azon, hogy ne is legyen. De akkor a jövőben ki és mit hajt majd végre? És mi legyen a választókkal – akik erről mit sem tudnak?
A szerző politológus
