Az uniós jogállamiság ügye a politika és a jog határmezsgyéjén

Immanuel Kant különbséget tett korának létező állama és az elérendő ideális, alkotmányos állam között.

Immanuel Kant német filozófus portréja. A grafika készítésének pontos dátuma és helyszíne ismeretlen. (MTI/NSZK) Fotó: -

Az Európai Unió újabb hétéves költségvetésének és a koronavírus-járvány gazdasági következményeinek elhárítását célzó tárgyalások során az Európai Tanácsban is egyik központi kérdéssé vált a jogállamiság fogalma. Aki nem ismeri az elmúlt évek uniós vitáit, annak akár szokatlannak is tűnhet, hogy gazdasági, a belső piac működését érintő kérdésnél egy jogi alapelv a vita tárgya. Tovább növelheti a kívülálló csodálkozását, ha végignézi, hogy a közelmúltban hányan hányféleképpen nyilatkoztak már a jogállamiság tartalmáról, állapították meg annak sérelmét vagy végét egy-egy tagállamban.

A jogállam fogalmának kialakulása eltérő utakat járt be a kontinentális és az angolszász jogcsaládokban, és ma is részben eltérően értelmezik a német Rechtsstaat (jogállam) és az angol rule of law (joguralom) kifejezéseket. A német jogfejlődésben Immanuel Kantot tekintik a kiindulópontnak, aki nem használta a jogállam kifejezést, de különbséget tett korának létező állama és az elérendő ideális, alkotmányos állam között, mely utóbbi az alkotmány elsődlegességén alapul. Ez a gondolat megtalálható a ma hatályos német alaptörvény 20. cikk (3) bekezdésében, amely szerint a jogalkotást az alaptörvény, a végrehajtó hatalmat és az igazságszolgálatást a jogszabályok kötik. A hatalmi ágak szétválasztása, az állampolgárok jogainak és kötelezettségeinek biztosítása ugyanennek az elvnek az alkotórészei. Az angol joguralom kifejezést először Dicey oxfordi professzor használta tankönyvében, aminek három összetevőjét különböztette meg. Az első szerint senki nem ítélhető el vagy korlátozható személyi és vagyoni jogaiban, csak törvény által felállított bírósági eljárásban. A második a törvény előtti egyenlőséget rögzíti, a harmadik pedig a szervesen fejlődő bírósági joggyakorlatban kimunkált (törvénykönyvben le nem írt) alkotmányos alapelveket tartalmazza.

Az Európai Unió jogának fejlődésében viszonylag későn, csak a 2009-ben hatályba lépett lisszaboni szerződés módosításának eredményeként jelent meg a jogállamiság mint az EU egyik értéke – az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség és az emberi jogok tiszteletben tartása mellett. Ennek tartalmát az Európai Unió Bírósága már több ítéletében vizsgálta, a jogalkotás szintjén legmesszebb a bizottságnak egy 2018-as rendelettervezete jutott, amely összekapcsolta a tagállamokban a jogállamiság tekintetében fennálló, általánossá vált hiányosságok esetét az unió költségvetésének védelmével. Ennek 2. cikke az európai bíróság által már kidolgozott elveket foglalja össze – módszertanában az angol rule of law-hoz hasonlóan. A jogszabály a bizottságot hatalmazza fel arra, hogy vizsgálja a tagállamok mindhárom hatalmi ágának gyakorlatát, hogy azok során kialakul-e a jogállamiság tekintetében az „általánossá vált hiá­nyosság”. Ez utóbbit rendkívül tágan fogalmazza meg (állami szervek olyan általánossá vált vagy ismétlődő gyakorlata, mulasztása vagy intézkedése, amely kihat a jogállamiságra), ami széles mérlegelési jogot biztosít a bizottságnak. A brüsszeli testület ebben az eljárásban információt kérhet az érintett tagállamtól, felhívhatja a jogsértő helyzet megszüntetésére, eredménytelen egyeztetés esetén pedig határozati javaslatot nyújthat be a tanácsnak arról, hogy függesszék fel vagy csökkentsék az EU költségvetéséből a tagállamnak járó kifizetést. Ennek összegszerűségéről a rendelet szintén tágan csak annyit mond, hogy annak arányban kell állnia a jogállamiság sérelmének súlyával. A jogszabályban jelenleg még az a döntéshozatali módszer szerepel, hogy a tanácsnak nem a bizottság javaslatának elfogadásáról, hanem annak esetleges elutasításáról kell szavaznia (a lakosságszámhoz igazodó, így az egyes tagállamok képviselőinek eltérő szavazati arányt biztosító) minősített többséggel.

Ismert tény, hogy a bizottságnak az ­európai közösségek alapítása óta feladata annak vizsgálata, hogy a tagállamok eleget tesznek-e az uniós jogból eredő kötelezettségeiknek. Amennyiben ilyen hiányosságot észlel, a brüsszeli testület kötelezettségszegési eljárást indíthat az adott tagállammal szemben. Ennek első részében – egyeztetések útján – igyekeznek a felek tisztázni az eltérő álláspontokat. Ha ez nem vezet eredményre, a bizottság az ­Európai Bíróságtól kérheti a jogsértés tényének megállapítását. A jogállamiság sérelme alapot adhat ennek az eljárásnak a megindítására is, de az új rendelettervezetből nem derül ki, hogy mi lenne ennek a két eljárásnak az egymáshoz való viszonya, mikor melyiket indíthatja meg a bizottság. A különböző határidők és szankciók mellett a leglényegesebb különbség, hogy az egyikben bíróság, a másikban a tagállamok miniszteri szintű képviselőiből álló testület hozhat az érintett tagállamra nézve kötelező határozatot. A rendelet mindvégig a jogállam, a demokrácia és az alapvető jogok tiszteletben tartásának fontosságát hangsúlyozza, és köti azt össze az EU pénzügyi érdekeinek védelmével. A kitűzött cél és az ahhoz rendelt eszköz között – jelenlegi formájában – még számos ellentmondás található. A rendelet maga hivatkozik az Európai Bíróság egyik ítéletére, amelyben a luxembourgi testület a végrehajtó hatalom önkényességének tilalmát mondta ki.

Csak akkor és attól a testülettől lesz hiteles a jogállamiság védelme, amely azt a jogállamiság elveinek megfelelő eljárás keretei között teszi meg. Amíg a jogállamiság sérelmének esetei, a szankció mértéke, az igénybe vehető eljárások egymáshoz való viszonya nincs kidolgozva, addig ez nehezen ellenőrizhető, önkényességre is lehetőséget adó eljárás marad. A legnagyobb veszély, hogy egységes és részletes fogalomrendszer hiányában a jogállam átcsúszhat a jog területéről a politika oldalára, ahol önálló életet élve pártpolitikai csatározások eszközévé válhat. Az egész uniós – és ezáltal közvetve a tagállami – jogrendszerek további fejlődését alapjaiban meghatározó kérdés, hogy a jogállamiság tartalmának kidolgozásáért, annak számonkérhetőségéért az EU szintjén ki lesz a felelős: a politikai testület vagy a bíróság. Egyértelműbben fogalmazva: a jogállamiság túl értékes ahhoz, hogy annak sorsát a bíróságok helyett politikusok határozzák meg.

A szerző a Kúria Polgári Kollégiumának bírája