Jelzők nélkül a számvevőszékről

Az Állami Számvevőszék tevékenysége 130 évre nyúlik viszsza. Negyvenéves álmából tíz évvel ezelőtt éledt fel, s munkája sajátos képet fest a közelmúlt társadalmi-gazdasági átalakulásáról. Valóságosan – és nem csak formálisan – működő számvevőszék a világ azon országaiban létezik, ahol a demokrácia napi, politikai, közgondolkodásbeli és anyagi feltételei megtalálhatók. A köz szolgálata függetlenül és szerényen – ez a hitvallása az Állami Számvevőszéknek. Ami azt jelenti, hogy más szolgálni és más szolgának lenni.Két éve az ÁSZ elnöke Kovács Árpád, aki művészcsalád sarjaként látta meg a napvilágot. – Szüleim festőművészek voltak, sőt a nagyszüleim, a dédszüleim is művészek és tanárok. Jómagam építőmérnök, építészmérnök vagyok. – Hogyan került a művészetektől ilyen messzire? – Érdeklődésem a mérnöki pálya felé vonzott. Mérnökként részt vettem az M3-as, az M7-es és a Hungaroring autó-versenypálya szakaszainak tervezésében. Innen a Közlekedési Minisztérium miniszterhelyettesi titkárságára kerültem, ahol tevékenységem és felelősségem a közlekedési tárca építőiparához fűzött. Először itt kerültem kapcsolatba a pénzzel. A minisztériumból a Népi Ellenőrzési Hivatalhoz mentem, végigjárva a szamárlétra összes fokát. A pártállam kormányzati ellenőrzési intézményénél az építési és közlekedési terület felelőse lettem. Lakáskérdésekkel, lakáspolitikával és ennek ellenőrzési öszszefüggéseivel is foglalkoztam. A magyar ellenőrzés akkor is intenzív nemzetközi kapcsolatokat ápolt – a többi szocialista ország legmélyebb neheztelésére –, hiszen tagjai voltunk az Ellenőrző Szervezetek Világszövetségének, s ennek köszönhetem, hogy 1989-ben ösztöndíjjal kikerültem az Egyesült Államokba, és az amerikai ellenőrzési hivatalnál töltöttem annak az évnek egy meghatározó részét. Onnan megpályáztam az Országgyűlés által akkor újjáélesztett Állami Számvevőszék vagyon-ellenőrzési igazgatóságának vezetői posztját. Nem tagadom, hogy sok kiváló amerikai barátunk van azóta is, s talán ennek is köszönhető, hogy az amerikai szervezet ma is intenzíven támogatja az Állami Számvevőszéket. Akkor a privatizáció ellenőrzése, a politikai pártok gazdálkodásának a vizsgálata, a nemzetközi segélyprogramok tartoztak igazgatóságunk feladatkörébe. 1993-ban újból külföldön dolgoztam, az Európai Unió központjában mint gyakornok. A kezdetektől angol, német, svéd, amerikai tanácsadókkal és barátokkal dolgozunk, ami a nemzetközi tapasztalatok intézményesített hasznosítását jelenti. 1996-ban – köszönhetően a Tocsik-botránynak – az akkori kormány, Horn Gyula miniszterelnök felkért arra, hogy legyek az ÁPV Rt. vezetője, az igazgatóság elnöke, mondván: ha már annyit kritizáltam, csináljam jobban, itt a lehetőség. Ezt a tisztséget 1996 októberétől 1997. december 9-ig – számvevőszéki megválasztásomig – töltöttem be. Követtem el hibákat, mint ezt kollégáim meg is írták. Múlt és jövő párhuzama – Nem sokan tudják önről, hogy azon kevesek közé tartozik, akik a magyar gazdaság és közigazgatás történetét kutatják. – Valóban, az érdeklődési köröm a magyar történelem közigazgatási összefüggéseihez kapcsolódik. Véleményem szerint a történelem nem a háborúknak és az indulati politizálásnak a története, hanem a közigazgatásé és a kisembereké. Így korrupciótörténet szempontjából például a Rákóczi-szabadságharc is egy fantasztikusan érdekes időszak volt, és ezt amatőrként igyekszem megírogatni. Ennek azért van jelentősége, mert a Rákóczi-szabadságharc idején jelent meg először az auditor general, a főszámvető fogalma Magyarországon. Abban a korban is megtalálhatók voltak azok a pénzügyi trükkök, mint most. – Mit tud ezen történelmi tanulmányaiból hasznosítani a mai számvevőszéknél? – Az örök állandóságot és az örök változást. Amikor az ember rácsodálkozik egy hivatalnoki szamárságra, akkor eszébe ötlik, hogy sok évvel ezelőtt már megtörtént ugyanez. A közigazgatásban – mint ahogyan más területen is – alapvetően három vezetőtípus van. Az egyik a politikus típusú közigazgatási szakember, aki a politikából lép át a közigazgatás területére. A másik típusa a közigazgatási szakembernek az, aki a szamárlétra fokait végigjárja. Ha úgy tetszik, közigazgatási technokrata. Magamat ebbe a kategóriába sorolom. És van egy harmadik típus, aki minden történelmi időszakban megtalálható: az üzletember típusú közigazgatási szakember, aki alapvetően üzletember, és menedzserként foglalkozik a közigazgatási feladatokkal is. A magyar szabadságharcok, forradalmak – időzítésüket tekintve – mindig összefüggtek bankcsődökkel is. Például a Rákóczi-szabadságharc kitörésére az Oppenheimer-bankház csődjének is volt hatása. Az 1848-as forradalom pedig egy kicsit az osztrák nemzeti bank, a valutaváltás zavarának is a következménye. Ugyanis egyrészt tömegbázist adott az elégedetlenségnek, másrészt a háborúhoz pénz kell, és a hatalomnak nem volt ereje fellépni a forradalmárokkal szemben. – Könnyű vagy nehéz az ars poeticájukban megfogalmazott elveknek korunkban megfelelni? – Nehéz. Jellemző a magyar közéletre, hogy miközben nagyon pragmatikus a társadalom, túlságosan nagy szerep jut az érzelmeknek. Ezért is ügyelünk gondosan arra, hogy a jelentésekből kihagyjuk a jelzőket. Van egy kollégánk, akinek az a dolga, hogy kihúzza az összes jelzőt, mint nagy, kicsi, sok. Nem akarjuk a jelentések olvasóit befolyásolni azzal, hogy így minősítünk. Az amerikai ellenőrzési hivatalban 60 újságíró dolgozik, akiknek az a dolguk, hogy a „véglegezés” során jelzőmentes, a szubjektivitás látszatát is kerülő dokumentummá formálják az ellenőri jelentéseket. – Hogyan gondolkodnak arról – amit az ÁSZ tízéves fennállásának ünnepségén Göncz Árpád köztársasági elnök is mondott –, hogy szíve szerint visszaadná a hatósági jogköröket az ÁSZ-nak? Hiszen az ÁSZ csak ajánlásokat tehet, nem utasíthat. – Amikor a latin nyelvben először megjelent az auditor szó, akkor ülnököt, bírót jelentett. A világon kétféle modell alakult ki. Az egyik a bírói típusú modell, a másik pedig az angolszász, úgynevezett Westminster-modell. A magyar Országgyűlés az utóbbit választotta, ami egy nagyon szűk körben ad közvetlen intézkedési jogkört. Ám azon túl valóban csak ajánlásokat tehetünk. A bírói típusú a világon több helyütt létező, működőképes modell, ám az ilyen jellegű intézmények alapvetően csak a szabályosság kérdésével tudnak foglalkozni. Hatékonysági típusú döntésekkel nem, hiszen a hatékonyság nem bírói kérdés, nem lehet igen-nem válaszokkal mérni. A westminsteri (magyar) megoldás szerint a számvevőszék függetlensége még a parlamenttől is többé-kevésbé biztosított. A számvevőszéki bizottságnak sincs utasítási jogköre az ÁSZ-ra. Tehát a magyar számvevőszéket – miközben a parlament intézménye – közvetlen feladatait illetően csak az Országgyűlés egész plénuma utasíthatja. Parlamenti határozatot kell hozni; ennek persze vannak hátrányai is, de ez összességében egy nagyon nagy fokú függetlenséget jelent. Magyarországon ezt a szélesebb megközelítést vállalták, lemondva a hatósági típusú eszközrendszerek alkalmazásáról. Nekem az a meggyőződésem, hogy ez a modell bevált. Az Európai Unió gyakorlata azt követi, hogy a költségvetési zárszámadáshoz kapcsolódóan nagyon markánsan megjelenik a szabályosság, és itt, ha kell, a számvevőszék javaslatára elvonják a pénzeket. A másik mozgásirány az, hogy jelenjenek meg olyan követelmények, amelyeknek a teljesítését mérőszámok alapján a számvevőszék ellenőrzi. Kormány kontra ÁSZ – Általános tapasztalatok szerint javaslataik hány százalékát hajtották végre? – A Westminster típusú számvevőszékek azt mondják, hogy ha javaslataik 10 százaléka hasznosul, akkor az a számvevőszék már eltartja magát, s már ekkor megéri nekik dolgozni. A magyar számvevőszék eredményei szerint magasan e fölött van. A központi költségvetés és a társadalombiztosítási költségvetés zárszámadásait illetően 80-90 százalékos az eredményességünk. A Pénzügyminisztérium évek óta már a munka során átvezeti azokat a vitathatatlan számszerű változtatásokat, amiket kollégáink javasolnak, és azután a magyar Országgyűlés – s ez igen jó érzés – módosító javaslatokon keresztül törvénnyé emeli azokat a pénzügyi korrekciókat, amelyeket mi javasolunk. Ez évente félmilliárdtól kétmilliárd forintig terjedő összeg. Sok törvény megalkotásánál vették figyelembe az ÁSZ véleményét. Ilyen a közbeszerzési, a pénzintézeti, a társadalombiztosításról szóló, az államháztartási és az ÁPV Rt.-ről szóló törvény is. A számvitellel kapcsolatos törvényi változásokról szóló módosításokat az ÁSZ mindenkori elnökének ellenjegyeznie kell. A hitelfelvételek is ebbe a kategóriába tartoznak. Ez a modell akkor működik jól, ha a parlamenti figyelem nagyfokú, és kiegyensúlyozott, jól működő demokrácia van. Az intézmény nemcsak könyökvédős és pénzügyi kontírozó szervezet, hanem olyan garanciális intézménye a társadalom működésének, amely tükörképet ad. Ha a parlament képes arra, hogy ezt a tükörképet elfogadja, akkor jól működik a rendszer, ha nem, és összetöri a tükröt, akkor az nemcsak a számvevőszékről állít ki borzasztóan rossz véleményt, hanem magáról az országról is. Ebből a szempontból is – és ez nem a számvevőszék érdeme – Magyarországot igen nagyra értékeli a világ a demokratikus intézmények kiépítésében. – Az ÁSZ mennyire tudja megőrizni az éppen hatalmon lévő politikai elittől való függetlenségét? Ma ugyanis azt látjuk, hogy azok a változtatási javaslatok, amelyeket készít, kőkemények. – Már a harmadik parlamenti cikluson vagyunk túl. Az első időszaka a mindenkori új kormányzatnak azért konfliktusmentes a számvevőszékkel, mert a jelentések zömében – mivel ezek visszatekintő jellegűek – az előző időszakról szólnak. Egyet nem értéssel akkor találkozunk, amikor az első olyan költségvetés elkészül, amit már az új kormányzat nyújt be. S ekkor rendszerint a vita már nem arról folyik, hogy mi történt. A tényeken vitatkozni, ha azok korrekt módon vannak leírva, nem szoktak. Az érzékeny kérdések mindig a jövőre kiható ügyek. Ilyen a jövő évi költségvetés és a tb-költségvetés, a bankkonszolidációval kapcsolatban jövőbe mutató javaslatok – amelyek anyagi konzekvenciái jelentősek –, ezeknél már megjelennek a véleménykülönbségek. Idén is így volt ez. Először a kormányzat részéről volt egy felhördülés, utána Járai Zsigmond pénzügyminiszter kifejtette, hogy az ÁSZ javaslatai többségével egyetért. A napokban levelet kaptam Orbán Viktor miniszterelnöktől, amelyben azt írta, hogy ő bizony igényli – még ha ezek a kritikák néha kemények is –, hogy a jövőben – hasonlóan a költségvetéshez – mondjuk el munkájukról véleményünket. Civil kontroll – Rendelkeznek-e valós viszszacsatolással arról, hogy az önök által tett javaslatok hogyan valósulnak meg? – Azon a területen, amely a központi költségvetési és a társadalombiztosítási költségvetéshez kapcsolódik, százszázalékosan. Visszacsatolással rendelkezünk azon esetekben is, ahol intézkedési terv előírását kérik. A többi területen sajnos ez nem teljes – ezt önkritikusan meg kell mondanom. Meg kell találnunk a módját, hogy ezen a területen a visszacsatolásnak az ereje növekedjen, mert ezzel a parlamentet segítjük. – A régmúltban a főváros, a megyék, a törvényhatósági jogú városok és egyéb települések közpénzekkel való gazdálkodását nem a számvevőszék, hanem az úgynevezett számvevőségek ellenőrizték. Ezek a Belügyminisztérium alá tartoztak. Így a belügyminiszter és a pénzügyminiszter együtt tartotta kezében a törvényhatóságok gazdálkodását. A mai rendszer jobb ennél? – A számvevőségi rendszer újbóli létrehozása 1990-ben is felmerült. Amikor Magyarországon létrehozták az államkincstárat, és az államkincstárnak egy előzetes utalványozási, ellenőrzési szerepköre alakult ki, akkor ez idejétmúlttá vált. A törvényhatóságokkal és az önkormányzatokkal kapcsolatosan az ellenőrzés kérdésében két eszme birkózik egymással. Az egyik megközelítés szerint az önkormányzatiság egyenlő a szabad emberek szabad szövetkezésével. A másik pedig az, hogy az önkormányzatiságnak olyan kockázatai vannak, amelyeknél a döntések terhét nem az önkormányzat testülete, hanem a lakosság viseli. A mi felfogásunk az, hogy az önkormányzatok ellátnak állami feladatokat is, amihez állami forrásokat vesznek igénybe. Normatív, illetve címzett és céltámogatásokat kapnak azért, hogy elláthassák ezeket. Véleményünk szerint az erre kapott pénzek mértékéig a Pénzügyminisztériumnak, a Belügyminisztériumnak vagy ezek illetékes szervezeteinek, a szakhatóságoknak ellenőrizniük kell vagy kellene a pénzfelhasználásokat. Úgy látjuk, hogy semmi akadálya annak, hogy ehhez a feladathoz a korábbiévszázadokban-évtizedekben megszokott modellt működtessék. – Önök szerint mi a társadalom elvárása jelenleg az Állami Számvevőszékkel szemben? – Mindenekelőtt a pontosság, és hogy a vizsgálatok az embereket érdeklő területekről és az emberekért szóljanak. Az Állami Számvevőszéknek azokra a helyekre kell mennie, ahol nagyon sok pénzt használnak fel, hiszen ez az ország egészének érdeke. – Tudják-e teljesíteni ezeket az elvárásokat? – Nagyon sok függ attól – és ez a számvevőszék teljesítőképességének a jövőbeli feladatait illetően is érvényesül –, hogy képesek leszünk-e azokat az ellátórendszerbeli – oktatás, kórházak, nyugdíj, közszolgáltatások – reformokat végigvinni, amelyek ezeknek az egyszerűsítését, áttekintését szolgálják. Az ellenőrzés rendszere az államháztartásnak és a költségvetési gazdálkodásnak a felépítéséhez kell hogy igazodjon, arra épüljön rá. Ha az államháztartás korszerűen működik, akkor adott esetben kisebb ellenőrzéssel is nagyobb hatékonyságot lehet elérni. Hiszen kevesebb ellenőrzésre lesz szükség. Ezért mi is szorgalmazzuk, hogy az államháztartáson belüli nagy ellátórendszerekben – oktatás, honvédelem, rendőri területek – azokat a reformokat, amelyek a modern társadalomban szükségesek, mielőbb végigvigyék. Ehhez azonban pénz kell, nem is kevés. Azt azonban látni kell, hogy pusztán elvonásokkal nem lehet megoldani semmit. – Ki vagy mely szervezet határozza meg azt, hogy egy adott évben kiket, milyen hivatalokat és milyen területen vizsgáljanak? – Körülbelül a kapacitás fele törvények által determinált. Előírás, hogy a költségvetés fejezeteit rendszeresen ellenőrizni kell. Úgy készül az ellenőrzési tervünk, hogy körülbelül három évre van előre elképzelésünk – ezt gördülő tervezésnek hívjuk –, amiben nagyon konkrétan megfogalmazzuk azokat a feladatokat, amelyek az előző évről húzódnak át. Nagyjából előre tekintve ennek az 50 százaléknyi szabad kapacitásnak a felhasználását tervezzük mi. Tehát az a megközelítés, hogy mi valamilyen éppen aktuális utálkozásból vagy politikai igényből rászállunk valakire, egész egyszerűen képtelenség. Az ütemezésben akkor lehet változás, kivétel, ha az Országgyűlés határozatot hoz, vagy a kormány elnöke felkéri az Állami Számvevőszéket, hogy vizsgálja meg ezt vagy azt az intézményt. Ezek a felkérések nem kétforintos ügyekhez kapcsolódnak, hanem Postabank, Bős– Nagymaros vagy Nemzeti Színház méretű témákhoz. A vizsgálati jelentés bevezetőjében mindig szerepel, hogy kinek a kérésére került bele