Az európai menekültpolitika elbizonytalanodása

Milyen hatással volt az Európai Unió bővítése és az illegális bevándorlás a közös piacra?

A migrációs problémák tárgyalása a közvélemény előtt meghatározóan a média hírkiválasztási és hírbemutatási logikájának megfelelően történik. A hírfogyasztó előtt kibékíthetetlenül állnak egymással szemben a kormánypártok, valamint az ellenzéki pártok és más érdekszervezetek az illegális bevándorlók, illetve a „megélhetési” migránsok problémáinak kezelésmódját illetően. Mi lehet az oka a már ismert tényezőkön túl (emberi jogok kérdése, szerződéses kötelezettségek, nyílt demokrácia) az elhúzódó szembenállásnak? Miért ragaszkodott az Európai Bizottság a jelentős tagállami protestálások ellenére a migránsbefogadás kvótarendszeréhez?

A következőkben néhány olyan szempontot emelek ki, amelyek magyarázhatják az ellentétes álláspontok szokatlan makacsságát. Először a határrendészeti intézkedések hatékonyságának helyét a rendbiztosítás általános rendszerében, majd az EU-bővítés és az illegális bevándorlás hatását a közös piacra, végül az említettekkel összefüggésben a menedékjogi jogalkalmazás elbizonytalanodását.

1. Az illegális migráció sokféleképpen kialakulhat és végződhet. Jóval gyakrabban jön létre úgy, hogy a legális státus válik menet közben illegálissá (lejár a turistavízum érvényessége, a legális munkaszerződés vagy a szezonális munka határideje, visszaélnek a tanulási célú vagy a házasság által létrejött jogszerű tartózkodással stb.). Olaszországban például a szabálytalanul tartózkodó migránsok 75 százaléka szabályos papírokkal utazott be, de másutt is hasonló arányokról lehet beszélni. Így többféle átmenet képzelhető el a legális és az illegális belépés, illetve tartózkodás között. Mindenesetre a média által sugallt látszattal szemben megállapítható, hogy kisebbségben vannak a határokon keresztül eleve illegálisan érkezők. Jogos kétségek vetődhetnek fel tehát a határrendészeti eszközök kizárólagos vagy akár csak domináns alkalmazásának hatékonyságával kapcsolatosan.

A határok kontrollja a vízumeljárás mellett a migráció ellenőrzésének csak egyik, külső eszköze. Az utóbbi időben egyre nagyobb jelentőséget nyertek a határon belüli ellenőrzések, például a tartózkodási és munkavállalási jogcím ellenőrzése. A belső ellenőrzések rendszeréhez sorolható a migránsokat foglalkoztató munkaadókkal szembeni szankciós rendszer. Egy EU-s irányelvjavaslat célul tűzte ki a foglalkoztatók kötelezettségeinek rögzítését: arra kívánják őket kötelezni, hogy alkalmazásuk előtt ellenőrizzék a bevándorlók tartózkodási jogcímét (ellenkező esetben pénzbüntetésre, utólagos bérkifizetésre, valamint a kitoloncolás költségeihez való hozzájárulásra kötelezhetők). Egyesült államokbeli tapasztalatok azonban azt sejtetik, hogy ezek az intézkedések sem csökkentik érdemben az illegális bevándorlók foglalkoztatását. Egyébként is: hogyan ellenőrizhetnének jól hamisított papírokat építési vállalkozók? A határrendészet erősítése ettől még bizonyos vándorlási helyzetekben igen nagy jelentőséggel bírhat. A lezárt határ egyfelől védelmet nyújt a potenciális befogadó társadalmaknak a tömeges migráció által előidézett félelmektől, megvédi őket bizonyos nehezen kalkulálható bizonytalanságoktól. Másfelől az intézkedés visszarettentheti a potenciális migránsokat az illegális belépéstől, illetve annak kísérletétől. Ugyanakkor a határzár a tapasztalatok szerint még kívánatosabbá és vonzóbbá is teheti az érintettek számára a „földi paradicsomba” való bejutást. Európai szinten a potenciális befogadó országok az illegális bevándorlással szembeni küzdelemben a származási és tranzitországokkal való együttműködést tartják kívánatosnak, ami elsősorban hatékonynak ítélt toloncegyezmények megkötését jelenti.

A legtöbb vonatkozó tanulmány abból indul ki, hogy az illegális migránsok a rejtőzködésben érdekeltek, és távol tartják magukat a bűnözés világától is. A munkalehetőségek törvényi korlátozásának következtében azonban megfigyelhető a bűnelkövetések számának növekedése, miként például legutóbb Hollandiában. Az illegális migrációval szembeni harc ezért is került az Európai Unió politikai prioritásai közé. Az unió bevándorlási szakpolitikára fordított költségei zömmel a közös határvédelmet, a visszatoloncolást, illetve a már beérkezettek mielőbbi társadalmi integrálását szolgálják. (A migrációs probléma kezelésére a 2007 és 2013 közötti időszakban négymilliárd eurót költöttek, amiből 1820 millió jutott a külső határok ellenőrzésének erősítésére, 676 millió a visszatoloncolásra, és 825 millió a társadalmi integráció támogatására.) A rendbiztosító, szankcionáló törekvés tehát a migrációs költségek felosztásából is kiviláglik. Kétségtelen, a befogadó társadalmak népességének (a választóknak) ez az egyértelmű elvárása. A kérdés csak az, hogy ezekkel a költségráfordításokkal csökkenthető-e az illegális bevándorlás.

2. Az Európai Unió migrációs tendenciáit jelentősen módosította a 2004-es bővítés. Egyrészt nagymértékben csökkentette a jogcím nélküli tartózkodások számát (a polgárok egyik fő európai szabadságvívmányának számít a szabad mozgás a schengeni térségben), másfelől a probléma súlypontja áthelyeződött a régi tagállamokról az új tagállamokra – rajtuk keresztül érkezik az illegális migránsok jelentős része, akik a külső határon átlépve már szabadon mozoghatnak az EU-n belül. Az érkezők olyan munkahelyeket „foglalnak el” a szolgáltatószférában, amelyek a hazai munkavállalók számára nem vonzók, helyhez kötöttek, és nehezen ellenőrizhetők (mezőgazdaság, építőipar, magánháztartások szolgáltatásai, vendéglátóipar). Az utóbbi években konkurencia alakult ki ezen a téren a kelet-európai legális munkavállalókkal. A szabad európai migrációs tér világszerte egyedülálló jelenséggé vált. Németországban, Európa jelenlegi legfontosabb bevándorlási célországában a bevándorlók 74 százaléka 2012-ben az EU-n kívülről érkezett. Az unió gazdaságilag gyengébb országait viszont az a veszély fenyegeti, hogy elveszítik népességüket, és az európai születésszám visszaesésével összefüggésben csökkenő demográfiai spirálba kerülnek (Lettországban 28 kivándorlóra csak egy bevándorló esik).

A kelet-európai bővítést követően tehát létrejött és tartóssá vált egy alacsony bérezésű gazdasági szektor, ahol a nyitott határok következtében a szegény országok egyre több legális és illegális munkavállalója nyer foglalkoztatást. Gazdasági válság időszakában, amikor a bevándorlók minimálbéren dolgoznak, a hazai munkavállalók pedig munkanélküliek, mert az említett munkát már nem hajlandók elvégezni, társadalmi feszültségek alakulnak ki. Romlik a versenyképesség is, mert a bevándorlók nem a képzettségüknek megfelelő munkát végzik, hanem többnyire az alatt dolgoznak. A lisszaboni stratégia célkitűzéseivel (versenyképes dinamikus gazdasági térséggé válás) aligha egyeztethető össze az emberi tőke ilyetén leértékelése. A gazdagabb tagállamokban szinte állandósult az igény az olcsó munkaerőre. Az EU-t, mint tudjuk, nem homogén társadalmak alkotják, így országokon belül is létezik vándorlás a szegényebb régiók felől a gazdagabbak felé. A migrációs térkép mindig a gazdasági fejlettség leképeződése is!

3. A demokratikus politika számára jogilag továbbra is nagy kihívás a megélhetési kategória (őket nevezik illegálisnak) és a menekültek elkülönítése. Ugyanis tényleges menekültek is érkezhetnek illegálisan. Továbbá gazdasági szempontból, ahogyan láttuk, az olcsó munkaerő igénye nem ösztönzi a különbségtételt menekültek és egyéb migráns kategóriák között. Erre utal az illegális kategória felcserélhetővé válása az irreguláris (nem szabályos) minősítéssel, amely már nem feltétlenül jelent büntetőjogi kategóriát, mint az előbbi. A menekültjog intézményével többnyire úgy élnek vissza üzemszerűen a migránsok, hogy megnehezítik származási országuk megállapítását (eldobják papírjaikat). Az elindult menedékjogi eljárás és szabad mozgásuk révén időt és lehetőséget nyernek arra, hogy továbbutazzanak egy másik, számukra kívánatosabb tagállamba, illetve elkerüljenek egy esetleg korai kitoloncolást (hiába kerülnek át tehát a gyorsított eljárás kategóriájába).

A hidegháborús fogantatású genfi menekültegyezményen alapuló menekültügyi rendszer társadalmi elfogadottsága egyre kisebb, ráadásul egyre kevésbé védi azokat, akik arra érdemesek. A mai háborús és polgárháborús vagy akár környezeti menekültek ugyancsak menekültek, mert többnyire muszáj eljönniük lakóhelyükről maguk és családjuk életének védelme érdekében, ugyanakkor a fenti egyezmény szerint ők nem lehetnek kedvezményezett politikai (konvenciós) menekültek! Dietrich Thränhardt münsteri professzor egy 2014. márciusi német közvélemény-kutatás eredményeire támaszkodva a kontingensbefogadást ajánlja a migrációs politika alakítói számára. A befogadásnak ez a módja szerinte elfogadhatóbb az érintett társadalmak számára is, ugyanakkor jelentősen könnyíti az elsődleges befogadó országok helyzetét. Ilyen befogadásra már otthonról pályázhatnának a menekültek, és nem kellene magukat embercsempészekre bízniuk.

A szerző történész, politológus